Avis 20171065 Séance du 14/09/2017

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 février 2017, à la suite du refus opposé par le commissaire aux participations de l'Etat, directeur général de l'agence des participations de l'Etat à sa demande de communication des deux rapports établis par l'agence des Participations de l'Etat, respectivement les 7 et 25 mai 2007, relatifs à l'achat de la société X par l'entreprise publique X. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le commissaire aux participations de l'Etat, directeur général de l'agence des participations de l'Etat, a indiqué à la commission qu'il considérait que les notes sollicitées étaient couvertes par le secret des délibérations du Gouvernement, qu'elles étaient de nature à porter atteinte aux procédures judiciaires en cours et, enfin, qu'elles comportaient des informations économiques et financières et relatives aux stratégies commerciales d’X couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale. La commission, après avoir entendu les représentants de l'agence des participations de l'Etat et pris connaissance des notes sollicitées, relève que l'agence des participations de l'Etat, est un service à compétence nationale, créé par le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004, rattaché directement au ministre chargé de l'économie qui exerce, en veillant aux intérêts patrimoniaux de l'Etat, la mission de l'Etat actionnaire dans les entreprises et organismes contrôlés ou détenus, majoritairement ou non, directement ou indirectement, par l'Etat qui figurent sur la liste annexée au décret. Elle exerce cette mission en liaison avec l'ensemble des ministères chargés de définir et de mettre en œuvre les autres responsabilités de l'Etat. Les notes qu'elle a élaborées dans le cadre de ses missions revêtent dès lors un caractère administratif. Elle constate que les deux notes signées par le directeur général de l’agence des participations de l’Etat, sont adressées au ministre de l’économie et portent sur le projet d’acquisition, par la société X dont à l’époque près de 80 % du capital appartenait au Commissariat à l’énergie atomique et 5% à l’Etat, de la société X, société canadienne spécialisée dans l’uranium. La première a pour objet « d’exposer au ministre le projet » présenté par la société X, à l’agence des participations de l’Etat, d’offre publique d’acquisition, en association avec divers partenaires, de la société X. Ce projet a en effet « fait l’objet d’un examen préliminaire lors du conseil de surveillance qui s’est tenu le 3 mai et pourrait être approuvé dans la seconde partie du mois de mai ». Elle se compose de trois parties. La première décrit le projet : description de la société visée, de son activité, de ses implantations et de son positionnement ; description du projet d’offre publique présenté par X (montant de l’offre, partenariats envisagés et résultats financiers et industriels attendus). La deuxième partie est relative à l’analyse, par les services de l’agence, du projet d’acquisition au regard de la stratégie industrielle d’X, de ses capacités économiques et financières et des modalités des partenariats envisagés (dont X). La troisième partie détaille les points sur lesquels des diligences techniques sont attendues de la part d’X pour confirmer la réalité des ressources en uranium indiquées, étayer la valorisation de l’uranium, préciser les partenariats envisagés et confirmer que l’investissement s’inscrit dans le plan d’action stratégique de la société. Elle se conclut en indiquant que l’agence tiendra le ministre informé. La seconde note, à laquelle est annexée une analyse technique des éléments d’appréciation complémentaires transmis par la société X, a pour objet de présenter l’analyse de l’agence, au regard des précisions apportées par la société X, et de recueillir la position du ministre sur l’opération en vue du prochain conseil de surveillance. Après avoir rappelé l’économie de l’opération, l'agence recense les actions entreprises par la société et les assurances obtenues sur les points sur lesquels des précisions étaient attendues et livre son appréciation. Les conditions de l’acquisition semblent réunies pour l’agence, qui impliquera une révision du plan d’action stratégique d’X afin de sécuriser la stratégie financière de l’entreprise et appelle un arbitrage sur le niveau de participation devant être privilégié au regard de l’endettement et du ratio dette nette/excédent brut d’exploitation. La commission souligne, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente. La commission rappelle que les dispositions du f) de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration ne font obstacle à la communication de documents, au cours d’une procédure juridictionnelle, que dans l'hypothèse où celle-ci serait de nature à porter atteinte au déroulement de l'instruction, à retarder le jugement de l'affaire, à compliquer l'office du juge ou à empiéter sur ses compétences et prérogatives. En revanche, la seule circonstance que des documents administratifs aient été transmis au juge, comme en l'espèce, ou que la communication de tels documents serait de nature à affecter les intérêts d'une partie à la procédure, qu'il s'agisse d'une personne publique ou de tout autre personne, ne saurait légalement justifier un refus de communication sur ce fondement. La commission considère, en deuxième lieu, que les deux notes, administratives, techniques et financières, s’inscrivent uniquement dans les missions de l’agence des participations de l’Etat telles que définies par le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'Etat et ne répondent à aucune sollicitation politique particulière. Elles constituent ainsi des notes d’une autorité administrative rendant compte à l’autorité ministérielle dont elle relève pour la première, en vue, en outre pour la seconde, de recueillir sa position. Ne s’inscrivant pas dans le processus décisionnel du Gouvernement, et ne procédant pas d’une initiative politique de sa part, elles ne relèvent dès lors pas, dans ces conditions, du secret protégé par les délibérations du Gouvernement au sens du a) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime, en dernier lieu, que ces notes comprennent, essentiellement, des informations économiques et financières relatives à la société X et mentionnent des investissements, dont au moins un est encore en cours, et des informations sur la stratégie commerciale de l’entreprise ainsi que d’au moins deux partenaires, dont X et un partenaire étranger. Ces informations, en dépit de la circonstance que ces notes ont été rédigées il a y dix ans, relèvent du secret en matière commerciale et industrielle protégé par les dispositions du 1° de l'article 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime cependant que l’étendue des mentions ainsi protégées ne saurait, en l’espèce, justifier un refus total de communication. Elle note d’ailleurs que l'acquisition de la société X par la société X et les informations qui y sont relatives ont fait l'objet de publications officielles, telles que le rapport n° 2952, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 8 juillet 2015, déposé en application de l’article 146 du règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur les perspectives de développement d’X et l’avenir de la filière nucléaire présenté par Messieurs X et X, députés ou les documents de référence de la société X mis en ligne par l'Agence des marchés financiers, qui ont rendu publiques, au sens de l'article L311-2 du même code, plusieurs des informations contenues dans ces notes. Elle précise que s'il ne lui appartient pas d’indiquer précisément et de manière exhaustive, au sein d’un document, les mentions qui doivent être occultées, cette opération incombant à l'administration, la commission ayant seulement pour mission d’éclairer cette dernière sur le caractère communicable ou non de passages ou informations soulevant des difficultés particulières d’appréciation et sur lesquels elle attire son attention, elle a néanmoins proposé à l'agence de l'accompagner dans cet exercice de tri, ce que cette dernière a refusé. La commission émet dès lors un avis favorable à la demande de communication des notes des 7 et 25 mai 2007 après occultation des seules informations relevant du secret en matière industrielle et commerciale.