Avis 20161251 Séance du 26/05/2016

Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 mars 2016, à la suite du refus opposé par le préfet du Tarn à sa demande de copie des annexes du protocole transactionnel signé le 24 décembre 2015 entre les préfets du Tarn et de Tarn-et-Garonne et le président du conseil départemental du Tarn, ainsi que les documents préparatoires à ce protocole concernant le projet de barrage de Sivens. En l'absence de réponse du préfet du Tarn à la date de sa séance, la commission constate que le conseil départemental du Tarn, par une délibération du 11 décembre 2015 publiée au recueil des actes administratifs du département, lui-même accessible en ligne sur le site internet du conseil départemental, a approuvé les termes de ce protocole transactionnel et autorisé son président à le signer, sans que ce protocole soit annexé à la délibération. S'il ne semble pas être disponible sur le site du conseil départemental, ce protocole l'est, notamment, sur le site du "Collectif pour la sauvergarde de la zone humide du Testet", tel qu'il a été soumis à l'approbation du conseil départemental. La commission constate que par cet acte, l’Etat et le département entendent expressément, sur le fondement des articles 2044 et 2052 du code civil, régler entre eux, de façon définitive et irrévocable, avec l’autorité de la chose jugée, tout litige portant sur l’indemnisation des préjudices nés ou à naître, subis par le département du fait de l’abandon par l'Etat du projet de construction de la retenue de Sivens autorisé par l’arrêté interpréfectoral du 3 octobre 2013. Ce protocole renvoie à des annexes détaillant notamment les mesures destinées à compenser les atteintes à l’environnement résultant de la destruction de la zone humide et du défrichement de l’emprise du projet. La commission n’a pas connaissance d’une diffusion publique de ces annexes, dans la version jointe au protocole tel qu’il a été effectivement signé, qui font corps avec celui-ci et ont la même nature juridique. La commission rappelle qu'une transaction destinée, conformément à l'article 2044 du code civil, à terminer ou à prévenir un litige devant une juridiction ne peut être regardée comme un document administratif entrant dans le champ d'application du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration (avis CADA n° 20111049 du 31 mars 2011). La commission rappelle cependant, par ailleurs, que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui ont notamment pour objet : « 1º L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; 3º L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus (….) ». L'article L124-1 du même code garanti le droit de toute personne d'accéder à ces informations, lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3. La liste de ces autorités inclut l'Etat et exclut les organismes ou institutions agissant dans l'exercice de pouvoirs juridictionnels ou législatifs. Les articles L124-4 et L124-5 précisent les motifs susceptibles d'être opposés à une demande de communication d'informations relatives à l'environnement. La commission rappelle que, conformément à la décision de la Cour de justice de l'Union européenne du 28 juin 2003, n° C-233/00, Commission c/ France, ces dispositions ne sauraient être interprétées comme limitant le droit d'accès aux informations relatives à l'environnement à celles qui se trouveraient contenues dans les documents qui présentent le caractère de documents administratifs au sens du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, si une transaction est destinée à terminer ou prévenir un litige porté devant une juridiction, la commission constate que l'autorité qui conclut une telle transaction n'agit pas dans l'exercice de pouvoirs juridictionnels mais en tant que partie au litige. En l'espèce, la commission considère que les annexes sollicitées, eu égard à leur objet, comportent essentiellement des informations relatives à des décisions susceptibles d'incidences sur l'état d'éléments de l'environnement tels que l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels et la diversité biologique, ainsi que sur les interactions entre ces éléments, et qu'aucun des motifs mentionnés aux articles L124-4 et L124-5 du code de l'environnement ne s'oppose à leur communication. Elle en déduit que ces annexes doivent être communiquées à toute personne qui en fait la demande, en application des articles L124-1 à L124-8 du code de l'environnement. La commission précise que si les annexes sollicitées ne revêtaient pas un caractère transactionnel, malgré les stipulations expresses de la convention conclue entre l'Etat et le département, elles présenteraient le caractère d'un document administratif et seraient donc en outre communicables en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime que les documents préparatoire à cette transaction sont eux-mêmes communicables à toute personne qui le demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration et des articles L124-1 à L124-8 du code de l'environnement.