Conseil 20155597 Séance du 17/12/2015

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 17 décembre 2015 votre demande de conseil relative au caractère communicable des comptes rendus ou procès-verbaux établis à l'issue de perquisitions administratives menées dans le cadre de l'état d'urgence. 1. Perquisitions exécutées depuis le 21 novembre 2015 La commission relève que le I de l’article 11 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, publiée au Journal officiel du 21 novembre 2015 et entrée en vigueur immédiatement, dispose que le ministre de l’intérieur et les préfets peuvent, si le décret déclarant ou la loi prorogeant l'état d'urgence le prévoient, « ordonner des perquisitions en tout lieu, y compris un domicile, de jour et de nuit, sauf dans un lieu affecté à l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. / La décision ordonnant une perquisition précise le lieu et le moment de la perquisition. Le procureur de la République territorialement compétent est informé sans délai de cette décision. La perquisition est conduite en présence d'un officier de police judiciaire territorialement compétent. Elle ne peut se dérouler qu'en présence de l'occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins (…)/ La perquisition donne lieu à l'établissement d'un compte rendu communiqué sans délai au procureur de la République. / Lorsqu'une infraction est constatée, l'officier de police judiciaire en dresse procès-verbal, procède à toute saisie utile et en informe sans délai le procureur de la République ». La commission estime qu’il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 20 novembre 2015, en particulier l'avis du Conseil d’État sur le projet de loi, rendu public, et les débats de la commission des lois de l'Assemblée nationale à propos de l'amendement, présenté par le Gouvernement, dont est issue la dernière phrase des dispositions citées ci-dessus, que les perquisitions menées dans le cadre de l’état d’urgence sont des opérations de police administrative, qui peuvent déboucher sur des opérations de police judiciaire lorsqu’une infraction est constatée ou qu’une personne est soupçonnée d’en avoir commis une. La commission en déduit que le procès-verbal dressé par l'officier de police judiciaire lorsqu'une infraction est constatée ne revêt pas le caractère d'un document administratif, mais celui d'une pièce de la procédure judiciaire, dont la communication est régie par les règles propres à la procédure pénale. La commission n'est pas compétente pour se prononcer sur cette communication. La commission en déduit également que le compte rendu de la perquisition, établi en tout état de cause à destination du préfet ou du ministre de l'intérieur, avec copie au procureur de la République, présente au contraire le caractère d'un document administratif, dont la communication est régie par la loi du 17 juillet 1978. En application du II de l'article 6 de cette loi, ce document n'est communicable qu'à la personne directement concernée. Il s'agit de l'occupant des lieux faisant l'objet de la perquisition, ainsi que du propriétaire du local, lorsqu'il diffère de l'occupant et que les lieux ont pu subir une dégradation du fait des conditions de la perquisition. Aucune des mentions relatives à l'un ne doit toutefois être communiquée à l'autre. En effet, cette communication porterait atteinte à la protection de la vie privée et, dans certains cas, ferait apparaître de la part de la personne concernée un comportement dont la divulgation lui porterait préjudice. L'autorité administrative est en outre fondée, avant toute communication, en application du I du même article, à occulter les mentions dont la communication porterait atteinte à la sécurité des personnes, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État, au secret de la défense nationale, à la conduite des relations extérieures de la France ou à la recherche des infractions fiscales et douanières. Dans le cas où la perquisition révèle une infraction donnant lieu à la rédaction d'un procès-verbal transmis au procureur de la République ou à d'autres actes de police judiciaire, le compte rendu conserve le caractère d'un document administratif. Sa communication est cependant susceptible, dans ce cas, de porter atteinte au déroulement d'opérations préliminaires à une procédure ouverte ou devant s'ouvrir devant la juridiction pénale. Dans ce cas, conformément au f du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, sa communication ne peut être autorisée que par le procureur de la République ou, le cas échéant, le juge d'instruction saisi. Lorsque, compte tenu des mentions devant être occultées en application du I ou du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, la communication du compte rendu en dénaturerait le sens ou perdrait tout intérêt, celle-ci peut être refusée. 2. Perquisitions exécutées jusqu'au 20 novembre 2015 La commission comprend des travaux préparatoires à la loi du 20 novembre 2015 que celle-ci a seulement clarifié, sans la modifier, la nature des perquisitions ordonnées dans le cadre de l'état d'urgence, qui présentaient ainsi déjà le caractère d'opérations de police administrative susceptibles de s'accompagner ou d'être suivies d'opérations de police judiciaire. La commission constate cependant, au vu des documents dressés à l'occasion de telles perquisitions et dont vous lui avez permis de prendre connaissance à titre d'exemples, que si la décision préfectorale ordonnant une perquisition administrative prévoyait déjà qu'un compte rendu en soit établi afin d'être adressé au préfet, ces comptes rendus ont pu être établis sous des intitulés variés, notamment celui de "procès-verbal", et sous des formes elles-mêmes variables. Dans ces conditions, la commission estime que lorsqu'il existe, à propos d'une telle perquisition conduite jusqu'au 20 novembre 2015, deux documents distincts, correspondant au compte rendu et au procès-verbal prévus distinctement par l'article 11 de la loi du 3 avril 1955 dans sa nouvelle rédaction, il y a lieu de leur appliquer les principes définis au 1 du présent conseil. La commission considère de même que lorsqu'un seul document a été établi, c'est la teneur de ce document qui détermine le régime qui lui est applicable. Le document dressé par un officier de police judiciaire pour constater une infraction présente le caractère d'un document judiciaire, sur la communication duquel la commission n'est pas compétente pour se prononcer, tandis que le document qui, quel qu'en soit l'intitulé, se borne à rendre compte du déroulement de la perquisition administrative sans constater d'infraction doit recevoir le traitement applicable aux documents administratifs, décrit au 1 ci-dessus.