Avis 20152843 Séance du 30/07/2015

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 juin 2015, à la suite du refus opposé par le maire du Teil à sa demande de communication d'une copie des documents suivants : 1) les contrats liant la commune à des cabinets d'avocats depuis le 1er janvier 2008 ; 2) les mandats émis en règlement des factures d'avocats depuis le 1er janvier 2008 ; 3) les documents suivants relatifs au marché passé avec l'entreprise « Les Rivièristes » ayant pour objet des travaux d'abattage d'arbres sur le Frayol, réalisés en février 2015 : a) les documents concernant son exécution financière, comprenant notamment les factures, le décompte général et définitif précisant la nature détaillée des prestations et le montant attaché ; b) les mandats de paiement ; c) les notes d’honoraires ; d) les conventions passées avec les propriétaires riverains ; 4) les documents suivants relatifs à l'enquête publique portant sur l'autorisation d'aménager une zone commerciale au lieudit « Le Dépôt », qui s'est déroulée du 4 février au 6 mars 2015 : a) l’intégralité du registre ; b) le rapport avis du commissaire enquêteur sur l'implantation d'une installation classée pour la protection de l'environnement, à savoir une station de lavage et une station service ; c) le mémoire en réponse du pétitionnaire ; d) le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire du Teil a informé la commission qu'il maintenait son refus de communiquer les documents visés du point 1) à 3) dès lors qu'ils relèvent de la confidentialité entre un client et son avocat et qu'ils présentent un caractère financier et que les documents visés au point 4) étaient en libre accès au sein des services techniques de la mairie. En premier lieu, la commission rappelle qu'ainsi que l’a jugé le Conseil d’État (CE, Ass., 27 mai 2005, Département de l’Essonne), l’ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, notamment les consultations juridiques rédigées par l’avocat à son intention et ses factures de frais et d’honoraires (Cour de cassation, 1ère Ch, 13 mars 2008, n° 05-11314), si elles peuvent constituer des documents administratifs au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978, sont couvertes par le secret professionnel des avocats, protégé par l’article 66–5 de la loi n° 71–1130 du 31 décembre 1971 et, par suite, par le h du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Toutefois, le Conseil d’État a jugé, s'agissant des contrats passés par les avocats avec des collectivités publiques, que les dispositions de l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 ne concernent que les documents élaborés au cours de l’exécution du marché de services juridiques, et non pas les pièces du marché lui-même (Conseil d’État, assemblée, 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d’appel de Paris, n° 238039, décision publiée au recueil Lebon, p. 89). La commission précise, enfin, que les mandats de paiement émis par la commune pour assurer le règlement des factures de l'avocat ne doivent pas, quant à eux, être regardés comme des correspondances échangées entre l'avocat et son client, couvertes par le secret professionnel de l'avocat, mais comme des pièces comptables de la commune, communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). Par suite, la commission émet un avis favorable à la communication des documents visés aux points 1) et 2) de la demande. En deuxième lieu, la commission rappelle qu'une fois signés, les marchés publics et les documents qui s'y rapportent sont considérés comme des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En conséquence, la communication à un candidat écarté des motifs ayant conduit la commission d'appel d'offres à ne pas lui attribuer le marché ne permet pas de refuser la communication de ces documents. Ce droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, doit toutefois s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions du II de l'article 6 de cette loi. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, à la certification de système qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des marchés publics. L'examen des offres des entreprises au regard du respect de ce secret conduit la commission à considérer que, sous réserve des spécificités propres à chaque marché : - l'offre de prix détaillée de l'entreprise retenue est en principe communicable dans la mesure où elle fait partie intégrante du marché ou du contrat. - l'offre de prix globale des entreprises non retenues est, en principe, elle aussi communicable. En revanche, le détail technique et financier de leurs offres n'est pas communicable. De plus, doivent être occultées dans les documents préparatoires à la passation du marché (procès-verbaux, rapports d'analyse des offres) les mentions relatives aux détails techniques et financiers de ces offres. Sont par ailleurs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, les pièces justificatives des comptes de la commune, telles que les mandats de paiement mentionnés au point b) du 3). La commission émet donc un avis favorable à la communication, sous les réservent qui précèdent, des documents mentionnés au point 3). En dernier lieu, la commission rappelle que, de manière générale, l'ensemble des documents qui résultent d'une enquête publique (rapport et conclusions du commissaire enquêteur, registre de l'enquête, observations) constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, une fois l'enquête close et dès leur remise à l'autorité compétente. La communication du registre d'enquête ne suppose aucune occultation préalable, la communication des informations librement consignées sur les registres par les personnes ayant formulé des observations sur le projet soumis à enquête ne pouvant porter atteinte à l'un des secrets protégés par le II de l'article 6 de cette loi. Dès lors, en l’espèce, que l’enquête publique est achevée, la commission émet, en application des principes qui viennent d’être rappelés, un avis favorable à la communication des documents mentionnés au point 4). S'agissant des modalités de communication, la commission rappelle que, hormis le cas des demandes présentant un caractère abusif, le volume des documents demandés ne peut, par lui-même, justifier légalement un refus de communication. En revanche, l’administration est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission souligne également qu'en application de l'article 35 du décret n°2005-1755 du 30 décembre 2005, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.