Avis 20150060 Séance du 05/02/2015

Maître X, conseil de Monsieur X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 7 janvier 2015, à la suite du refus opposé par le ministre des affaires étrangères et du développement international à sa demande de communication des documents de son dossier administratif suivants : 1) la lettre du 3 octobre 2005 de son client adressée à Monsieur X X, DRH, pour se porter candidat à un poste du réseau au Quai d'Orsay ; 2) la lettre du 25 mai 2007 de son client au ministre, Monsieur X, pour se porter candidat à un poste du réseau consulaire ; 3) la lettre recommandée du 15 octobre 2008 de l'avocat de son client, Maître X X, pour saisine de la HALDE à la suite des difficultés rencontrées lors de sa désignation prévue comme consul de France à Anvers, puis sa nomination comme consul général de France à Liège ; 4) les échanges de courriels du 16 octobre 2008 avec le directeur général de l'administration (DGA), Monsieur X X ; 5) le télégramme diplomatique du 4 novembre 2008 ; 6) le rapport de la mission d'inspection du Quai d'Orsay du 6 décembre 2010 au consulat de France à Liège mentionnant la qualité du travail effectué par son client ; 7) le rapport de l'inspection menée du 8 au 11 octobre 2012 à Andorre ; 8) les comptes rendus d'entretiens individuels qui se sont tenus lors de cette mission d'inspection ; 9) les courriels du 31 août 2012 échangés avec Monsieur X-X X, DRH du Quai d'Orsay, sur la procédure de demande de rappel de Monsieur X X pour « rupture du lien de confiance » ; 10) la réponse circonstanciée de son client, du 29 octobre 2012, figurant dans le rapport de l'inspection du mois d'octobre 2012 ; 11) les échanges écrits du 12 octobre 2012 avec le chef de la mission d'inspection, Monsieur X, demandant à son client de retirer sa plainte contre Monsieur X X ; 12) le courriel du 16 novembre 2012 de Monsieur X à son client lui confirmant sa demande selon laquelle « ces documents seront partie intégrante des pièces de l'inspection » ; 13) les différents courriers que son client a adressés au ministre, Monsieur X, notamment la lettre du 18 juin 2013 où il dénonce les discriminations en fonction de son origine maghrébine ; 14) les deux courriers écrits par son client des 25 et 27 août 2013 adressés au collège des évaluateurs sur la procédure d'évaluation à 360° ; 15) la lettre de son client du 18 septembre 2013 au secrétaire général, Monsieur X X, en réponse à son courriel du 27 aout 2013 selon lequel « le fait que son secrétaire général, ambassadeur de France...issu d'une famille qui n'a dû quitter l'Algérie que quelques années avant la vôtre...» ; 16) les évaluations très favorables des personnes ou institutions avec lesquelles son client travaillait régulièrement en tant qu'ambassadeur de France en Andorre ; 17) les observations du poste de l'ambassade de France en Andorre sur le suivi de l'inspection adressé par son client au chef de l'inspection, Monsieur X X, le 13 novembre 2013 ; 18) le rapport de fin de mission en Andorre du 27 mars 2014 que son client a adressé à la Direction de l'Union Européenne, avec copie au secrétaire général du Quai d'Orsay, au cabinet du ministre, à l'Élysée, à la direction générale de l'administration et au chef de l'inspection ; 19) le télégramme diplomatique adressé par son client le 1er avril 2014 à l'ensemble des postes du réseau diplomatique expliquant les motivations de sa démission du Quai d'Orsay ; 20) le rapport interne ou l'enquête interne évoqués par le ministre, Monsieur X, le porte-parole du Quai, Monsieur X X, le DGA, Monsieur X, le chef de l'inspection, Monsieur X X, lors de la conférence de presse du 5 juin 2014 et mentionnés par ailleurs dans plusieurs journaux nationaux les jours suivants ; 21) la pétition des agents du Quai d'Orsay du 18 mai 2014 ; 22) les fiches d'entretien relatives aux rendez-vous suivants : a) du 22 janvier 2007, avec Monsieur X X, directeur de cabinet du ministre des affaires étrangères ; b) du 25 janvier 2008, avec Monsieur X X, directeur de cabinet du ministre des affaires étrangères ; c) du 26 mars 2008, avec Monsieur X X, secrétaire général du Quai d'Orsay ; d) du 16 octobre 2008, avec Monsieur X X, DGA ; e) du 10 janvier 2012, avec Madame X X, DGA ; f) du 10 septembre 2012, avec Monsieur X-X X, DRH du Quai d'Orsay ; g) du 15 octobre 2012, avec Monsieur X X, chef de l'inspection du ministère ; h) du 27 novembre 2013, avec Monsieur X, directeur de cabinet du ministre des affaires étrangères ; i) du 3 décembre 2013, avec Monsieur X X, secrétaire général du ministère ; j) du 9 décembre 2013, avec Monsieur X, DGA. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le ministre des affaires étrangères et du développement international a informé la commission de la réponse transmise à Maître X le 31 décembre 2014. Il ressort de ce courrier que le ministre estime qu'aucun texte ne précise la liste exhaustive des pièces devant figurer dans le dossier administratif de l'agent, qu'il versait les rapports d'inspection visés aux points 6 et 7 au dossier administratif de Monsieur X et les communiquait à son conseil par courrier du 31 décembre 2014, que les articles de presse tels que le document visé au point 21 n'ont pas vocation à figurer au dossier administratif d'un agent, qu'enfin, les entretiens avec les cadres dirigeants du ministère ne faisant pas systématiquement l'objet d'un compte rendu, il communiquait à Maître X les comptes rendus des entretiens qui en avaient fait l'objet. La commission constate tout d'abord que la communication à laquelle a procédé le ministre rend sans objet la demande d'avis en ce qui concerne ses points 6 et 7. La commission rappelle ensuite que le droit à communication instauré par les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 s'applique aux documents administratifs, caractère que ne revêt pas, en l'espèce, la tribune publiée dans un organe de presse par des agents du ministère des affaires étrangères et du développement international, mentionnée au point 21, dont il n'apparaît pas que le ministre aurait été rendu destinataire. Elle se déclare par suite incompétente pour se prononcer sur ce point de la demande la demande, et note qu'au demeurant ce document est librement accessible sur l'internet. La commission estime que, si Maître X a demandé communication de ces documents au motif qu'ils devaient figurer au dossier administratif de Monsieur X, l'administration ne peut se prononcer sur le caractère communicable des documents sollicités au seul regard de leur présence au dossier administratif de l'agent. Si la circonstance qu'un document figure dans le dossier administratif d'un agent lui confère, par cette seule présence, un caractère administratif, l'administration ne peut toutefois se fonder sur l'absence d'un document au dossier de l'agent pour en écarter le caractère communicable, ce dernier s'appréciant au regard des dispositions de la loi du 17 juillet 1978. La circonstance que le demandeur ait motivé sa demande de communication du document au motif qu'il devait figurer dans son dossier administratif est à cet égard sans incidence. La commission, qui n'a pu prendre connaissances d'aucun des documents dont la communication est demandée, considère que les documents visés aux points 1 à 4, 10 à 17, 19 et 22 sont des documents administratifs communicables à l'intéressé, lorsqu'ils existent. Elle émet donc un avis favorable sur ces points et prend note de l'intention du ministre de communiquer les documents visés au point 22 dans la mesure où ils existent. En ce qui concerne les documents visés aux points 5 et 18, elle estime que ces documents sont communicable sous réserve que leur communication ne porte atteinte ni à la conduite de la politique extérieure de la France, en application des dispositions du c) du 2° du I de l'article 6 de la loi de 1978, ni à l'un des intérêts protégés par les dispositions du II du même article. En ce qui concerne les documents visés aux points 8, 9, et 20, la commission rappelle qu'aux termes du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : …-faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». La commission estime en premier lieu, s'agissant des documents visés au point 8, que si la divulgation des documents demandés révèle le comportement de leur auteur dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice, ces documents, qui émanent d'une personne physique, et non d’une autorité administrative agissant dans l’exercice de sa compétence pour diriger et organiser le service en édictant des actes en son nom, ne sont communicables qu’à leurs auteurs, à moins que des occultations ne permettent d'en interdire l'identification, ce qui paraît difficile, compte tenu de la taille réduite des postes français à l'étranger. La commission considère, en deuxième lieu, en ce qui concerne les documents visés au point 9, que dans l'hypothèse où une autorité administrative procède, dans l’exercice de sa compétence pour diriger et organiser le service en édictant des actes en son nom, au signalement d'une personne (agent, usager, tiers), seule la personne qui est l’objet de ce signalement a la qualité d'« intéressé » au sens du texte précité. La commission en déduit qu'un tel signalement est communicable à la personne visée par lui, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions faisant apparaître le comportement de personnes tierces dont la divulgation serait susceptible de leur porter préjudice. L'enquête et le rapport mentionnés au point 20 sont communicables au demandeur après occultation des mentions qui comporteraient une appréciation ou un jugement de valeur sur un tiers ou qui ferait apparaître, de la part d'un tiers, un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. La commission émet donc également, sous ces réserves, un avis favorable sur ces trois points.