Conseil 20144006 Séance du 13/11/2014

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 13 novembre 2014 votre demande de conseil relative aux conditions, d’une part, de publication sur une plateforme de données ouvertes et, d’autre part, de réutilisation des arrêtés relatifs à la situation des agents, tels les arrêtés d'avancement d’échelon, les arrêtés d'octroi de primes de fonction et de résultats. 1. A titre liminaire, la commission rappelle que les arrêtés du président de la communauté urbaine sont, aux termes mêmes de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, communicables à toute personne qui en fait la demande. Si les dispositions de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne peuvent, en conséquence, être opposées à une demande de communication de ces arrêtés, il y a lieu néanmoins de rechercher si les dispositions de l’article L5211-46 doivent être interprétées comme n’ayant pas entendu prescrire la communication d’un de ces arrêtés eu égard à son objet particulier sauf, le cas échéant, après occultation de certaines de ses mentions. Elle précise ainsi, comme le Conseil d'État l'a jugé dans sa décision « Commune de Sète » du 10 mars 2010 (n° 303814), que les dispositions de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, dont la portée n'est pas limitée aux arrêtés réglementaires, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d'ordre individuel sur les fonctionnaires de la communauté urbaine. A ce titre, les arrêtés fixant individuellement le montant des primes, lorsque celles-ci comportent une part modulable en fonction de la manière de servir, font apparaître un jugement de valeur sur les agents concernés. Dans une telle hypothèse, ces arrêtés ne peuvent être communiqués qu'après occultation de la mention du nom des intéressés et, le cas échéant, des autres mentions permettant d'identifier la personne concernée, sauf si la part modulable peut être dissociée du montant de la prime et occultée dans des conditions ne permettant pas d’en déduire même indirectement le montant. La commission considère, en outre, que lorsque le nombre d'agents susceptibles de bénéficier d'une telle prime est très faible, il convient de refuser la communication de ces arrêtés. Les dispositions de l’article L5211-46 du code général des collectivités territoriales ne peuvent pas davantage être interprétées comme prescrivant la communication d'arrêtés comportant des informations couvertes par le secret médical (avis n° 20130297 pour un arrêté portant placement en congé de maladie) ou faisant apparaître de la part d'agents d'une collectivité un comportement dont la divulgation serait susceptible de leur nuire (avis n° 20132717 pour un arrêté infligeant une sanction disciplinaire). 2. S’agissant non plus de la communication sur demande, mais de la publication par l’administration elle-même des arrêtés relatifs à la situation du personnel communautaire sur un site internet géré par votre collectivité, la commission rappelle qu’aux termes de l’article 7 de la loi du 17 juillet 1978 « Font l’objet d’une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives./Les administrations mentionnées à l’article 1er peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent./Toutefois, sauf dispositions législatives contraires, les documents administratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ d’application de l’article 6 ou, sans préjudice de l’article 13, des données à caractère personnel ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement afin d’occulter ces mentions ou de rendre impossible l’identification des personnes qui y sont nommées (…) ». Revenant sur la position adoptée dans le conseil n° 20081079 du 6 mars 2008, la commission estime, désormais, que les dispositions de l’article L5211-46 du code général des collectivités territoriales peuvent, dans certaines hypothèses, constituer des dispositions législatives contraires au sens de l’article 7 de la loi du 17 juillet 1978 précité, dans la mesure où l’article L5211-46 dispose, s’agissant des arrêtés du président de l’établissement public de coopération intercommunale que : « Chacun peut les publier sous sa responsabilité ». Mais, elle en déduit que seuls les arrêtés relatifs à la situation individuelle des agents ou, après occultation lorsqu’elle est possible, les parties de ces arrêtés qui sont, au regard de la nature des informations qu’ils comportent, communicables à tous selon les modalités précédemment indiquées, sont publiables sur votre site internet de données ouvertes. Ces arrêtés ne comportent normalement et ne doivent d’ailleurs, au demeurant, comporter que les nom, prénom, grade ou fonction de l’agent concerné et du signataire ainsi que l’énoncé dans les articles des mesures dont l’agent est l’objet. Elle considère, de manière homothétique, que les arrêtés relatifs à la situation individuelle des agents dont des mentions doivent être occultées avant communication à un tiers ne peuvent être publiés qu’après avoir fait l’objet d’un traitement afin d’occulter ces mentions ou de rendre impossible l’identification des personnes qui y sont nommées. D’un point de vue pratique, la commission relève que l’occultation limite l’intérêt de la publication de tels arrêtés. Elle précise que lorsque la publication n’est autorisée par mentions qu’à seule fin de permettre aux tiers d’exercer leur droit au recours juridictionnel (conseil n° 20135432), cette publication ne lui paraît justifiée que dans le cas où un tiers disposerait d’un intérêt à agir contre une telle décision. Elle précise enfin que la mise en ligne de ces arrêtés doit satisfaire aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés dès lors qu’elle implique la mise en œuvre d’un traitement automatisé de données à caractère personnel au sens de l’article 2 de cette loi. 3. S’agissant de la réutilisation de ces arrêtés par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle ils ont été produits, la commission rappelle qu’aux termes de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978 : « Ne sont pas considérées comme des informations publiques, pour l’application du présent chapitre, les informations contenues dans des documents : a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique ». Elle précise qu’aux termes de l’article 13 de la même loi : « Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d’anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet./La réutilisation d’informations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ». La commission estime que dans l’hypothèse où l’information publique figure dans un arrêté qui est communicable en totalité ou après occultation en application de l’article L5211-46 du code général des collectivités territoriales, l’article 13 de la loi du 17 juillet 1978 autorise la publication des seules informations ainsi communicables à tous et donc leur publication par un réutilisateur, y compris lorsqu’il s’agit d’informations relatives à la situation administrative et à la rémunération d’un agent public identifié. En effet, l’article L5211-46 doit, dans ce cas, être regardé comme permettant de publier l’information, même sans le consentement de l’agent en cause. En revanche et logiquement, les arrêtés ou parties d’arrêtés non communicables et par suite occultées ne peuvent être réutilisées, ce qui exclut par exemple la publication par un réutilisateur des informations comportant une appréciation sur la manière de servir de l’agent auxquelles il n’aura, d’ailleurs et normalement, pas eu accès Enfin, toutes les fois où la réutilisation à laquelle il est procédé suppose un traitement automatisé de données à caractère personnel, tel une mise en ligne, ou un traitement non automatisé de données à caractère personnel figurant dans un fichier, il convient de respecter les dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.