Avis 20143548 Séance du 16/10/2014

Monsieur XXX XXX a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 septembre 2014, à la suite du refus opposé par le maire de Démuin à sa demande de copie de documents concernant la création d'un lotissement situé sur la parcelle cadastrée n° OA 245, 4 rue Neuve, pour lequel le permis de construire a été refusé par arrêté du 1er décembre 2012 et dont la modification a été approuvée début 2013 : 1) les comptes rendus du conseil municipal depuis juin 2013 ; 2) l'autorisation de permis de construire ; 3) tous documents portant révision sur le projet d'aménagement et de développement durable et le plan local d'urbanisme. En l'absence de réponse du maire de Démuin à la date de sa séance, la commission rappelle en premier lieu qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. Elle émet donc un avis favorable à la communication du document visé au point 1). La commission rappelle ensuite que les décisions expresses par lesquelles le maire statue au nom de la commune sur des demandes d’autorisation individuelle d’urbanisme sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Ce droit d’accès s’étend à l’ensemble des pièces annexées à ces actes (Conseil d’Etat, 11 janvier 1978, Commune de Muret, recueil Lebon p. 5). La commission estime que, s’agissant d’un arrêté portant permis de construire, doivent être regardées comme annexées à l’arrêté les seules pièces qui doivent obligatoirement figurer dans le dossier soumis au maire, en application des articles R*431-5 à R*431-33 du code de l’urbanisme. Les autres pièces, s’il en existe, relèvent du régime de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 exposé ci-après. Lorsqu’aucune décision expresse n’a été prise par le maire sur la demande, le dossier perd son caractère préparatoire et devient communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, à l’expiration du délai faisant naître une décision tacite sur cette demande. En vertu du principe de l'unité du dossier, le droit à communication s'applique alors à tous les documents qu'il contient, dans le respect, toutefois, des dispositions des II et III de l'article 6 de la même loi, en application desquelles certains documents ne sont communicables qu’après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte, notamment, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes, ou encore à la protection de la vie privée. La commission précise néanmoins qu’il n’y a jamais lieu d’occulter l’adresse du pétitionnaire, laquelle peut s’avérer au demeurant nécessaire à une personne pour notifier son recours contentieux contre le permis de construire, en application de l’article R600-1 du code de l’urbanisme. Ces dispositions de la loi du 17 juillet 1978 s’appliquent également, ainsi qu’il a été dit, aux documents insérés dans le dossier ayant donné lieu à une décision expresse du maire alors qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’imposait de les joindre à la demande. La commission émet donc un avis favorable à la communication des documents visés au point 2). Enfin, la commission rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens de loi du 17 juillet 1978. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause selon le calendrier suivant. 1. Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève de la loi du 17 juillet 1978, sur le fondement de laquelle ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État. En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'État afin de mettre à sa disposition les services de l’État pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. 2. Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. 3. Après l’adoption de cette délibération et avant l’ouverture de l’enquête publique Deviennent communicables le projet de PLU et les prescriptions préfectorales, en particulier le « porter à connaissance ». 4. Pendant le déroulement de l’enquête publique Pendant cette phase, les documents du dossier soumis à l'enquête publique (rapport de présentation, documents graphiques, registres mis à la disposition du public) ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles L123-1 à L123-12 du code de l'urbanisme. Le dossier soumis à enquête publique n’est ainsi, en principe, que consultable par le public aux jours et heures définis conformément à l’article R123-16 du code de l’environnement. Pendant cette phase, l’autorité administrative n’est donc pas tenue de délivrer une copie des documents composant le dossier d’enquête, ni de faire droit aux demandes de communication sur un autre support. La commission, qui a compétence pour connaître des questions d'accès et de réutilisation relevant de ces dispositions en application de l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2009-483 du 29 avril 2009, rappelle néanmoins qu’aucune d’elles ne fait obstacle, par principe, à ce que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, sous la conduite duquel se déroule l’enquête publique « de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet », conformément à l’article L123-9 du code de l’environnement, autorise la communication des documents composant le dossier d’enquête selon d’autres modalités que celles prévues par les dispositions propres aux enquêtes publiques (CADA, avis n°20092423). Pendant cette phase, certaines pièces détachables du dossier d'enquête publique demeurent néanmoins communicables au titre de la loi du 17 juillet 1978. Il en est notamment ainsi de l'ancien POS ou PLU toujours en vigueur (annexes comprises), de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU, de l'arrêté du maire ouvrant l'enquête publique. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, restent communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 5. Après la clôture de l’enquête publique et avant l’approbation par le conseil municipal Sont communicables les documents soumis à l’enquête publique ainsi que ceux qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur (dès leur remise à l'autorité compétente) et les registres mis à la disposition du public. 6. Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'ont pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. En application des principes rappelés ci-dessus, la commission émet un avis favorable à la communication des documents visés au point 3) sous réserve de leur existence et de l'absence de caractère préparatoire.