Avis 20141755 Séance du 22/05/2014

Monsieur XXX XXX, XXX, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 avril 2014, à la suite du refus opposé par le maire d'Aigues-Vives à sa demande de communication des documents suivants depuis 2013 : 1) l'ensemble des bordereaux de paiements pour la SCP XXX-D'XXX comprenant les factures justificatives, les bons de commande et les contrats se rapportant à ces bordereaux ; 2) les bordereaux des paiements effectués à la société d'huissiers XXX XXX et leurs factures justificatives ; 3) les bordereaux des paiements effectués au titre de la protection juridique fonctionnelle des élus demandée par le maire à son conseil le 24 octobre 2013 ainsi que les factures justificatives ; 4) les justificatifs de prise en charge relatifs à l'utilisation de l'assurance juridique de la commune au titre des actions engagées contre KI Solutions et sa gérante. Après avoir pris connaissance de la réponse du maire d'Aigues-Vives, la commission rappelle, d’une part, qu’aux termes de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». Le droit d'accès aux « procès-verbaux » garanti par ces dispositions s'étend également aux délibérations elles-mêmes (CADA, conseil n° 20013553 du 22 novembre 2001) ainsi qu’à toutes les pièces annexées aux procès-verbaux (CE, Section, 11 janvier 1978, Commune de Muret, p. 5). Par ailleurs, les « budgets » doivent s'entendre comme tous les « documents budgétaires » en général et les « comptes » de la collectivité incluent, en principe, l'ensemble des écritures et documents comptables. La commission rappelle, d’autre part, que le premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d'État (CE, Ass. 27 mai 2005, Département de l'Essonne) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, en l’espèce un département, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre l’ensemble des pièces du dossier ainsi que l’ensemble des correspondances échangées entre l’avocat et son client, y compris celles de ces correspondances qui n’ont pas de rapport direct avec la stratégie de défense – comme la convention d'honoraires, ou les facturations afférentes émises par l’avocat (Cour de cassation, Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° B05 – 11314). En revanche, le Conseil d’État a jugé, s’agissant des contrats passés par les avocats avec les collectivités publiques, que les dispositions de l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 ne concernent que les documents élaborés au cours de l’exécution d’un tel marché de services juridiques, et non pas les pièces du marché lui-même (CE, Ass. 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d’appel de Paris, n° 238039, recueil Lebon, p. 89). La commission estime, en application de ces principes, que les documents comptables produits par la commune en vue du paiement des factures d’honoraires ne peuvent être regardés comme des «correspondances échangées entre le client et son avocat » mais comme des « comptes » de la collectivité au sens des dispositions citées de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Elle émet donc, s'agissant des documents visés au point 1) de la demande, un avis favorable à la communication de l'ensemble des contrats ainsi que des bordereaux de paiement émis par la collectivité. Elle émet, en revanche, un avis défavorable à la communication des factures, et bons de commande qui, bien que constituant les pièces justificatives du paiement, sont protégées, dès lors qu’elles constituent des correspondances échangées entre la commune et son avocat, par le secret professionnel auquel l’article L2121-26 n’a pas entendu déroger. La commission émet, par ailleurs, un avis favorable à la communication de l'ensemble des pièces visées aux points 2) de la demande. Elle émet également un avis favorable s'agissant des pièces visées au point 3), sous réserve que les factures justificatives émises au titre de la protection juridique fonctionnelle des élus n'émanent pas d'un avocat et s'agissant des justificatifs visés au point 4), dont elle comprend qu'ils se rattachent à l'exécution d'un contrat d'assurance juridique, sous réserve que les échanges engagent non pas un avocat, auquel cas le secret professionnel de ce dernier ferait obstacle à leur communication, mais l'assureur concerné. La commission, qui a pris note du caractère récurrent des demandes de Monsieur XXX invoqué par le maire de la commune, précise, à titre subsidiaire, qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. En l'espèce, il ne lui est pas apparu, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif.