Conseil 20135432 Séance du 13/03/2014

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 13 mars 2014 votre demande de conseil relative à : 1) l'application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui protège le secret en matière industrielle et commerciale, à la publication, sur le site internet de la région et dans le recueil des actes administratifs, des délibérations, rapports et annexes relatifs au dispositif régional d’aides aux entreprises en difficulté, ces actes mentionnant le nom des entreprises concernées ; 2) l'application du h du 2°) du I de l'article 6 de cette même loi à la communication des délibérations relatives aux aides attribuées à des entreprises en difficulté pour recourir aux procédures de négociation préalable (mandat ad hoc et conciliation) prévues par le code de commerce, l'article L611-15 de ce code imposant la confidentialité à toute personne qui, par ses fonctions, a connaissance d'une telle procédure. 1. A titre liminaire, la commission constate que, par délibération réglementaire du 27 septembre 2013, le conseil régional d'Île-de-France a créé un dispositif de soutien aux entreprises en difficulté ou à la reprise d'entreprise, constitué de quatre aides dont l'attribution par des mesures individuelles est déléguée à la commission permanente et dont l'une est réservée aux entreprises rencontrant des difficultés conjoncturelles graves, établies par le dépôt devant le tribunal de commerce d'une requête tendant à la désignation d'un mandataire ad hoc ou à l'ouverture d'une procédure amiable de conciliation (aide « Rebond accompagnement »). La commission relève aussi que la procédure de conciliation et le mandat ad hoc constituent deux procédures juridictionnelles instituées au chapitre Ier du titre Ier du livre VI du code de commerce et destinées à prévenir les difficultés des entreprises. Elle constate que ces procédures se distinguent par leur confidentialité particulière, que le législateur a entendu assurer par plusieurs règles de procédure spécifiques, à savoir l'audition des parties et de toute autre personne en chambre du conseil, l'absence de publicité des jugements rendus, sauf pour l'homologation d'un accord, et les dispositions de l'article L611-15, selon lesquelles : « Toute personne qui est appelée à la procédure de conciliation ou à un mandat ad hoc ou qui, par ses fonctions, en a connaissance est tenue à la confidentialité ». La commission estime que les élus et agents du conseil régional qui, pour les besoins de l'attribution des aides financières créées par le conseil régional en faveur des entreprises dont les difficultés sont attestées par l'engagement d'une procédure de conciliation ou de mandat ad hoc, ont connaissance de la procédure sont soumis à cette obligation de confidentialité. Elle considère que cette obligation constitue un secret protégé par la loi au sens du h du 2° du I de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, et qu'eu égard à la portée et à l'objet de cette obligation, les dispositions de l'article L4132-16 du CGCT, selon lesquelles toute personne a le droit de demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil régional et des délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes de la région ainsi que des arrêtés du président, ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d'information du public sur la gestion régionale, comme prescrivant la communication des délibérations de la commission permanente faisant apparaître, à propos d'une entreprise identifiable, l'existence d'un mandat ad hoc ou d'une procédure de conciliation. La commission constate toutefois que, dans le cas où la procédure aboutit à l’homologation d’un accord entre l’entreprise et ses créanciers, « le jugement d'homologation est déposé au greffe où tout intéressé peut en prendre connaissance et fait l'objet d'une mesure de publicité », et ce en vertu de l’article L611-10 du code de commerce. La commission estime que cette mesure de publicité générale prive nécessairement de portée, au regard de la communicabilité des délibérations en cause, la règle de confidentialité posée à l’article L611-15 du code de commerce et qu'à compter de son accomplissement cette dernière règle cesse de faire obstacle tant au droit d’accès prévu par l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 qu'à celui découlant de l'article L4132-16 du CGCT. 2. Aussi la commission est-elle d'avis, en réponse à votre question mentionnée au point 2), que les délibérations de la commission permanente relatives à l'attribution des aides « Rebond accompagnement », ne peuvent, en l'absence de publication d'un jugement d'homologation, être communiquées qu'après occultation des mentions qui permettraient d'identifier directement ou indirectement les entreprises ayant sollicité ou obtenu cette aide. La commission estime en revanche que l'article L4132-16 du code général des collectivités territoriales a pour effet de rendre communicables à toute personne qui le demande les délibérations de la commission permanente relatives à l'attribution des autres aides, sans que les éléments permettant d'identifier les entreprises aient à être occultés. 3. S'agissant de la publication de ces délibérations, sur laquelle porte votre question mentionnée au point 1), la commission rappelle qu’aux termes de l’article 7 de la loi du 17 juillet 1978 : « Font l'objet d'une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. / Les administrations mentionnées à l'article 1er peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs qu'elles produisent ou reçoivent. / Toutefois, sauf dispositions législatives contraires, les documents administratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ d'application de l'article 6 ou, sans préjudice de l'article 13, des données à caractère personnel ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement afin d'occulter ces mentions ou de rendre impossible l'identification des personnes qui y sont nommées (…) ». La commission rappelle par ailleurs que les dispositions des articles L4141-1, L4141-3 et R4141-1 du code général des collectivités territoriales n'imposent la publication que du seul dispositif des délibérations qui présentent un caractère réglementaire, ce qui n'est pas le cas des délibérations de la commission permanente attribuant des aides à une entreprise déterminée, qui revêtent au contraire le caractère de décisions d'ordre individuel. De même, les dispositions du premier alinéa de l'article L4132-16 du même code, qui imposent de publier dans les mêmes formes les délibérations du conseil régional et celles de sa commission permanente, lorsqu'elles sont prises par délégation de l'assemblée, n'impliquent pas nécessairement, par elles-mêmes, la publication, intégrale ou partielle, de ces délibérations, et n'en fixent d'ailleurs pas les modalités (cf. conseil n° 20121488 du 7 juin 2012). En l'absence d'obligation de publier les actes non-réglementaires, la commission estime, néanmoins, que les dispositions du troisième alinéa de l'article 7 de la loi du 17 juillet 1978, relatives à la diffusion publique des documents administratifs en général, ne sauraient faire obstacle à la faculté de publier ceux de ces documents qui constituent aussi des décisions administratives susceptibles d'un recours juridictionnel et ce en vue de faciliter l'exercice par les tiers de leur droit au recours et de faire courir à leur égard les délais dans un souci de sécurité juridique. Toutefois ces mêmes dispositions impliquent de limiter cette publication à celles des mentions de la décision dont la connaissance par les tiers est, selon la jurisprudence administrative, nécessaire au déclenchement du délai de recours contentieux à l’égard de ceux qui auraient intérêt à les attaquer. Or la commission estime que les délibérations de la commission permanente relatives à l'attribution des quatre aides composant le dispositif de soutien institué par la délibération du 27 septembre 2013 du conseil régional comportent des mentions qui ne sont pas communicables, en application du II de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, dans la mesure où leur divulgation porterait atteinte au secret en matière commerciale et industrielle, et, s'agissant du cas particulier de l'aide « Rebond accompagnement », à un secret protégé par la loi en vertu du h du 2° du I du même article, ainsi qu'il a été exposé plus haut. La commission estime donc que, dans l'hypothèse où la région qui n'y est pas tenue souhaiterait déclencher, à l'égard des tiers, les délais de recours contre ces décisions de la commission permanente, à l'exception de celles ayant pour objet l'attribution de l'aide « Rebond accompagnement », la publication devrait s'abstenir de faire apparaître d'autre élément particulier à chaque entreprise concernée que l'objet de la décision de la commission permanente, la raison sociale du bénéficiaire et le montant de l'aide attribuée, que ce soit au recueil des actes administratifs de la région, sur l'internet ou sur tout autre support de publication. S'agissant, en revanche, des délibérations de la commission permanente relatives à l'attribution des aides « Rebond accompagnement » cette faculté de procéder dans les conditions qui viennent d'être énoncées à une publication à destination des tiers ne saurait être mise en œuvre, eu égard à la portée et à l'objet des dispositions de l'article L611-15 du code de commerce, que dans l'hypothèse prévue à l'article L611-10 du même code où un jugement d'homologation mettant fin à la procédure de conciliation a fait l'objet d'une mesure de publicité. En toute hypothèse, dans le cas où serait retenue la modalité de publication par voie de mise en ligne sur un site internet, devraient être satisfaites les dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, s'agissant de celles des mentions qui, se rapportant non à des personnes morales de droit privé mais à des personnes physiques exerçant une activité professionnelle indépendante, comme l’envisage l’article L611-5 du code de commerce, constitueraient de ce fait des données à caractère personnel.