Conseil 20135068 Séance du 30/01/2014

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 30 janvier 2014 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à une journaliste de Médiapart, des documents suivants relatifs au contrat de délégation de service public ayant pour objet l'exploitation et la modernisation de l'unité de valorisation énergétique des déchets ménagers et assimilés de l'aire toulonnaise, ainsi que l'exploitation et l'extension éventuelle du réseau de chaleur issue de l'unité de valorisation énergétique (UVE), conclu le 7 décembre 2012 entre le syndicat mixte intercommunal de transport et de traitement des ordures ménagères de l'aire toulonnaise (Sittomat) et les sociétés groupées (Groupe Pizzorno Environnement / Idex Environnement / Sovatram), sachant que, plusieurs recours ont été faits par un candidat évincé devant le tribunal administratif de Toulon et le Conseil d'État, qu'un contrôle de gestion du syndicat est actuellement effectué par la chambre régionale des comptes et qu'une enquête préliminaire, portant sur les conditions d'attribution de cette délégation, serait diligentée par le parquet de Marseille : 1) la délibération se prononçant sur le principe de la délégation et la preuve de sa réception au contrôle de légalité ainsi que les convocations adressées aux membres du comité syndical préalablement à la délibération susmentionnée, en ce compris les preuves de leur envoi et de leur réception et les documents adressés ou remis auxdits membres ; 2) l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévu à l'article L1413-1 du code général des collectivités territoriales ; 3) tout document justifiant la saisine pour avis du comité technique, préalablement à la délibération se prononçant sur le principe de la délégation ainsi que l'avis dudit comité ; 4) le procès-verbal des réunions de la commission de délégation de service public (réunions des 2 mai 2012, 4 mai 2012, 10 mai 2012 et 7 juin 2012), les lettres de convocation adressées aux membres de la commission (titulaires et suppléants), au comptable et au représentant du ministre chargé de la concurrence, en ce compris les preuves de leur envoi et de leur réception et les documents adressés ou remis aux membres ; 5) le ou les avis motivés de la commission de délégation de service public conformément aux dispositions de l'article L1411-5 du code général des collectivités territoriales ; 6) le dossier de candidature remis par les entreprises du groupement Pizzorno Environnement / Idex / Sovatram ; 7) le ou les rapports d'analyse des candidatures et, d'autre part, les décisions d'admission des candidatures, s'ils ont été formalisés sur un ou des documents distincts ; 8) les offres financières globales des candidats non retenus (offres initiales, offres intermédiaires et offres finales) ; 9) les offres financières globales et détaillées du groupement Pizzorno Environnement / Idex / Sovatram (offres initiales, offres intermédiaires et offres finales) ; 10) les demandes de renseignements complémentaires adressés par les candidats (article II.2 du règlement de la consultation) et les réponses apportées par le Sittomat ; 11) les convocations aux visites du site adressées aux différents candidats (article II.3 du règlement de la consultation) ; 12) les certificats de visites remis aux différents candidats (article II.3 du règlement de la consultation) ; 13) les demandes de consultation des documents mis à disposition en salle de consultation adressées par les différents candidats et le registre d'émargement (article II.4 du règlement de la consultation) ; 14) la lettre recommandée avec accusé de réception de transmission de l'offre du groupement attributaire ou la copie du récépissé remis au moment du dépôt de son offre ; 15) le ou les rapports d'analyse des offres et/ou tout document en tenant lieu ; 16) les avis, opinions, conseils et plus généralement toute analyse relative aux candidatures et aux offres établis par les services internes du Sittomat ou par son assistant à personne publique (ou à maître d'ouvrage) ; 17) les lettres de convocation aux réunions de négociation adressées à l'ensemble des candidats, en ce compris l'ensemble de leurs annexes et les preuves de leur envoi et de leur réception ; 18) les procès-verbaux relatifs à l'ensemble des réunions de négociation portant sur l'offre du groupement Novergie / CNIM et les enregistrements vidéos de ces séances de négociations ainsi que le cas échéant la retranscription écrite de ces séances ; 19) les lettres de clôture des négociations adressées à l'ensemble des candidats ; 20) le registre d'ouverture des offres ; 21) le rapport du président du Sittomat au comité syndical sur le choix du délégataire, en ce compris l'ensemble de ses annexes ; 22) le document vidéo projeté lors de la séance du comité syndical du 30 novembre 2012 ; 23) la délibération adoptée au cours de la réunion du comité syndical du 30 novembre 2012 portant sur l'attribution du contrat et la preuve de sa réception au contrôle de légalité, ainsi que les convocations adressées aux membres du comité syndical, préalablement à la délibération susmentionnée, en ce compris les preuves de leur envoi et de leur réception ainsi que les documents adressés ou remis auxdits membres ; 24) la décision formalisant la signature de la convention de délégation de service public autrement que par l'apposition de la signature du représentant habilité du Sittomat ; 25) la convention de délégation de service public dans sa version intégrale et signée par les parties, accompagnée de la totalité de ses annexes, en ce compris les éléments de l'offre remis par le groupement attributaire ; 26) la notification au délégataire du contrat de délégation de service public et son accusé de réception ; 27) tout autre document afférent à la procédure, à la préparation et à la passation du contrat ; 28) le procès-verbal ou tout document formalisant la réunion d'approbation du choix du délégataire qui s'est tenue entre certains élus du Sittomat le 23 octobre 2012, telle qu'évoquée par l'extrait de délibération n° 1257 du 30 novembre 2012 (publié dans le journal Var Matin du 4 décembre 2012). Comme vous le rappelez dans votre demande, le caractère communicable de chacun de ces documents à un concurrent évincé a fait l'objet de l'avis n° 20130517 du 21 février 2013 et la commission prend note de ce que votre demande de conseil intervient uniquement en raison du contexte dans lequel vous avez été de nouveau saisi d’une demande de communication de ces mêmes documents. Vous vous interrogez, en premier lieu, sur l’« intérêt à agir » d’un journaliste extérieur à la procédure au terme de laquelle le contrat a été attribué. A cet égard, d’une part, les dispositions de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978, qui prévoient que, sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dispensent le demandeur de justifier d’une qualité quelconque. L’accès aux documents administratifs n’est, en principe, subordonné à aucune exigence d’intérêt pour agir, sauf exceptions limitativement définies par la loi (CE 21 juillet 1989, Association SOS Défense et Bertin, n° 34954, Lebon T. p. 687) et il n’est dérogé à ce principe que lorsque la loi du 17 juillet 1978, notamment au II de son article 6, prévoit que certains documents ne sont accessibles qu’à l’intéressé ou encore lorsque certaines dispositions législatives ont mis en place un régime particulier d’accès dont le bénéfice est réservé à des personnes déterminées. Enfin, aucun texte ni aucun principe n’interdit à une personne de reprendre les termes d’une demande de communication déjà présentée à une administration par une autre personne. En l’espèce, seul le secret en matière industrielle et commerciale protégé par le II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 est de nature à faire obstacle de manière générale à la communication des documents demandés comme l’a exposé la commission dans son avis précité du 21 février 2013. Vous vous interrogez en second lieu, sur l’influence potentielle de l’existence de plusieurs procédures en cours devant le juge administratif, le juge financier et le juge pénal. Le f) du 2° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit, en effet, que les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte « au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures » ne sont pas communicables « sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ». La commission relève, d’abord, que ces dispositions n’ont pas été modifiées par la loi du 11 octobre 2013 qui n’a affecté que de manière très ponctuelle le 1° du I. L’exception qu’elles posent vise des documents qui revêtent bien un caractère administratif (et non juridictionnel) mais dont la divulgation est proscrite en raison du déroulement concomitant d’une procédure juridictionnelle avec laquelle elle pourrait interférer. La commission rappelle, ensuite, que la seule transmission à une juridiction d’un document administratif ne suffit pas à lui faire perdre son caractère administratif et à lui conférer un caractère juridictionnel. Seuls les documents élaborés à la demande du juge ou à son intention pour les besoins de la procédure juridictionnelle revêtent ce dernier caractère (avis n° 20130592 du 28 mars 2013). La commission précise, enfin, que la seule circonstance qu’un contentieux soit en cours ne suffit pas à permettre de regarder la communication des documents sollicités comme étant de nature à porter atteinte au déroulement des procédures engagées devant les juridictions, au sens du f) du 2° du I de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. Cette restriction au droit d’accès ne trouve en effet à s’appliquer que lorsque la communication des documents serait de nature à porter atteinte au déroulement de l’instruction, à retarder le jugement de l’affaire, à compliquer l’office du juge, ou à empiéter sur ses compétences et prérogatives, ce qui ne paraît pas être le cas en l’espèce au vu des éléments que vous avez transmis à la commission, alors d’ailleurs que les documents en cause ont déjà fait précédemment l’objet d’une communication conformément à l’avis rendu par la commission le 21 février 2013. Telle est la position bien établie en jurisprudence (CE 20 mars 1992, David, n° 117750, Lebon p. 127 ; CE, 5 mai 2008, Société anonyme Baudin Châteauneuf, n° 309518, Lebon p. 177 ; CE 20 avril 2005 Comité d’information et de défense des sociétaires de la mutuelle retraite de la fonction publique, n° 265308).