Avis 20134766 Séance du 05/12/2013

Monsieur XXX XXX a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 6 novembre 2013, à la suite du refus opposé par le président de l'Association pour la gestion des restaurants des administrations financières (AGRAF) à sa demande de communication des résultats des contrôles microbiologiques de denrées et de surfaces opérés dans les restaurants gérés par l'AGRAF. La commission, qui prend note de la réponse du président de l'AGRAF, rappelle, à titre liminaire, qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l’article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l’article 6, les autorités mentionnées à l’article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d’État, dans sa décision de section n° 264541 du 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission note tout d'abord que par une décision n° 87408 du 21 septembre 1990, Fabre, le conseil d’État a jugé que les crèches gérées par les services de l'action sociale des armées du ministère de la défense et destinées à recevoir les enfants en bas âge des ressortissants de ce ministère ont le caractère d'un service public administratif. La commission en déduit que la gestion de prestations sociales destinées aux agents d'une administration doit être regardée comme présentant un caractère d'intérêt général. La commission constate ensuite que l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoit que l'État peut confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Sur cette base, l'arrêté du 18 décembre 2001 confiant à des associations la gestion des prestations d'action sociale pour les agents du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, a chargé l'AGRAF, association régie par la loi du 1er juillet 1901, dans le cadre d'une convention passée avec l'État, de la gestion des restaurants administratifs du ministère, qu'elle exerce sous sa tutelle. Les organes de l'association sont composés de représentants de l'administration, de représentants des fonctionnaires bénéficiant de ses prestations et de personnalités qualifiées désignées par le ministère. Une subvention abonde le budget de l'association à hauteur de près de la moitié de ce dernier. Dans ces conditions, la commission estime que l'AGRAF doit être regardée comme une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public au sens de la loi du 17 juillet 1978 et que les documents qu'elle produit ou reçoit dans le cadre de cette mission de service public sont en principe communicables à toute personne qui le demande, en application de l'article 2 de cette loi. La commission estime que tel est le cas des rapports d'analyse microbiologique sollicités. Elle précise que l'exception, prévue au 1° du I de l'article 6 de la même loi, relative aux documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécutés pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées s'applique aux documents produits par l'administration et non aux documents reçus par elle. La commission émet donc un avis favorable à la demande.