Avis 20113031 Séance du 26/07/2011

Monsieur V., pour le compte de France Urbanisme, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 23 juin 2011, à la suite du refus opposé par le président de la communauté urbaine de Strasbourg à sa demande de communication des plans locaux d’urbanisme (PLU) applicables sur le territoire de la communauté urbaine et d’octroi d’une licence de réutilisation des informations qu’ils comportent, dans le cadre de la création d'un site internet commercial diffusant un ensemble de données cartographiques à l'échelle de l'agglomération strasbourgeoise. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président de la communauté urbaine de Strasbourg a fait principalement valoir qu’eu égard aux dispositions du c de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, les informations contenues dans les documents constituant le PLU de la communauté urbaine de Strasbourg ne constituaient pas des informations publiques réutilisables dans les conditions prévues au chapitre II du titre Ier de cette loi, dès lors que les agents publics ou prestataires de service ayant contribué à l’élaboration du PLU détenaient nécessairement des droits de propriété intellectuelle sur ces documents. La commission rappelle à cet égard qu’il n’est pas exclu que des tiers, y compris des agents ou des prestataires de la collectivité compétente, détiennent, en vertu des articles L.111-1 et L.131-3-1 à L.131-3-1 du code de la protection intellectuelle, des droits sur des créations originales, portant la marque de la personnalité de leur auteur et revêtant le caractère d’œuvres de l’esprit, au sens de ce code, utilisées dans le cadre de l’élaboration d’un PLU ou d’une autre réglementation d’urbanisme, ainsi que l’a jugé la chambre criminelle de la Cour de cassation dans un arrêt du 24 septembre 1997 (bull. crim. n°310). La commission a déjà précisé les conséquences à tirer de cette circonstance (avis n°20061210 du 16 mars 2006). Elle relève toutefois qu’en l’espèce, la demande porte sur les informations contenues dans les documents constitutifs du PLU lui-même. La commission rappelle donc également que le PLU, qui comprend, en application de l’article L.123-1 du code de l’urbanisme, un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durables, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre un ou plusieurs documents graphiques, est élaboré par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale compétent selon la procédure prévue aux articles R.123-15 à R.123-25 du même code et dans le respect des règles de compétence, de procédure et de forme applicables aux actes des communes et de leurs groupements et fixées par le code général des collectivités territoriales. La commission en déduit qu’à supposer que les documents qui constituent le PLU, notamment les documents graphiques qui reportent sur des plans une représentation des règles et servitudes arrêtées par l’assemblée délibérante de la collectivité, et dont le contenu revêt, par suite, un caractère réglementaire, puissent entrer dans le champ d’application des dispositions relatives à la propriété intellectuelle, ces documents ne pourraient s’assimiler qu’à une œuvre collective, définie par l’article L.113-2 du code de la propriété intellectuelle comme « l’œuvre créée sur l’initiative d’une personne physique ou morale », en l’occurrence la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale, « qui l’édite, la publie et la divulgue sous sa direction et son nom et dans laquelle la contribution personnelle des divers auteurs participant à son élaboration se fond dans l’ensemble en vue duquel elle est conçue, sans qu’il soit possible d’attribuer à chacun un droit distinct sur l’ensemble réalisé ». La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale serait à ce titre la seule personne investie des droits de l’auteur, en application de l’article L.113-5 du code de la propriété intellectuelle. La commission considère donc que la communauté urbaine de Strasbourg est la seule personne susceptible d’être investie d’éventuels droits d’auteur sur les documents comportant les informations dont la réutilisation est projetée par le demandeur. Dès lors, par ailleurs, que le PLU en vigueur sur un territoire déterminé est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et de l’article L.2121-26 du code général des collectivités territoriales, la demande de licence de réutilisation porte bien, contrairement à ce que soutient le président de la communauté urbaine de Strasbourg, sur des informations publiques, au sens de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, que toute personne qui le souhaite peut utiliser à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle la communauté urbaine a produit les documents qui les contiennent, dans le respect des règles fixées aux articles 12 et 13 de la même loi. La commission relève cependant que le président de la communauté urbaine de Strasbourg a également fait valoir qu’en l’absence, en tout état de cause, de redevance imposée pour la réutilisation de ces informations, la communauté urbaine n’était pas tenue de délivrer la licence sollicitée. La commission rappelle, sur ce point, qu’en application de l’article 16 de la même loi, la réutilisation d’informations publiques donne lieu à la délivrance d’une licence lorsqu’elle est soumise au paiement d’une redevance. Lorsque l’administration qui a produit ou reçu les documents contenant des informations publiques susceptibles d’être réutilisées ne soumet pas cette réutilisation à redevance, la délivrance d’une licence est facultative, et l’absence de licence ne saurait alors faire obstacle à la réutilisation envisagée dans des conditions conformes aux articles 12 et 13 de la loi. Par conséquent, la commission émet un avis favorable à la communication des documents sollicités, et déclare sans objet, en l’état, la demande de licence de réutilisation.