Avis 20104471 Séance du 18/11/2010

Monsieur H., pour le compte de l'association Les amis de la Terre du Val de Seine, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 octobre 2010, à la suite du refus opposé par la directrice générale d'EcoFolio à sa demande de copie des justificatifs des versements auxquels elle a procédé en faveur de la commune de Villeneuve-Saint-Georges pour les années 2008 et 2009. La commission rappelle qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon le premier alinéa de l'article 2 de la même loi : « Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». La commission indique que le Conseil d'Etat, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission constate que la société EcoFolio, société par actions simplifiée dont les associés sont presque tous des personnes de droit privé, constitue, en vertu de l’arrêté interministériel du 19 janvier 2007, l’organisme agréé prévu au IV de l’article L.541-10-1 du code de l’environnement et régi par les articles D.543-207 à D.543-212 de ce code. Les dispositions de l’article L.541-10-1 soumettent les donneurs d’ordre qui émettent ou font émettre des imprimés papiers, et les personnes qui mettent sur le marché des papiers à usage graphique destinés à être imprimés, à une contribution qui peut prendre une forme financière ou être acquittée en nature. Sous sa forme financière, la contribution est destinée à participer aux coûts de collecte, de valorisation et d’élimination des déchets par les collectivités territoriales. La contribution en nature consiste à mettre des espaces de communication à la disposition des établissements de coopération intercommunale assurant l’élimination des déchets ménagers, en vue de campagnes de promotion de la collecte, de la valorisation et de l’élimination des déchets. La personne assujettie à cette contribution qui ne s’en acquitte pas volontairement est, à défaut, redevable de la taxe générale sur les activités pollutantes, dont le taux est actuellement vingt-cinq fois plus élevé. L’organisme agréé reçoit des personnes assujetties à la contribution les déclarations de tonnage d’imprimés papiers émis et les déclarations de tonnage de papier à usage graphique fabriqué ou importé en France. Il leur notifie chaque année le montant de la contribution dont elles sont redevables, sur la base du taux décidé par lui dans la limite du plafond fixé à l’article D.543-211 du code de l’environnement. Il perçoit la contribution dont elles s’acquittent volontairement sous sa forme financière, et reçoit d’elles la justification de la réalité et du montant de la contribution en nature venant en déduction de la contribution financière. A défaut de déclaration, de versement de la contribution ou de justification de son versement en nature, l’organisme agréé transmet le dossier au service de l’Etat chargé du recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes. L’organisme agréé reverse le produit de la contribution aux établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes compétents en fonction du tonnage de déchets issus d’imprimés papier et de papier à usage graphique destiné à être imprimé collecté sur leur territoire, déduction faite de la valeur des contributions en nature dont ils ont bénéficié. Les éléments du barème de ces contributions autres que le taux décidé par l’organisme agréé, sont déterminés, ainsi que le barème des soutiens reversés aux établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes, aux articles D.543-211 et D.543-212 du code de l’environnement. Les statuts de l’organisme agréé fixent les conditions dans lesquelles ses frais de fonctionnement sont couverts par un prélèvement sur le produit de la collecte de la contribution financière. Le cahier des charges annexé à l’arrêté d’agrément définit notamment les informations que doivent fournir les intermédiaires de la chaîne de distribution des papiers à usage graphique destinés à être imprimés, la réduction forfaitaire correspondant au pourcentage de papiers produisant des déchets dont la collecte et le traitement ne sont pas assurés par des collectivités territoriales ou leurs groupements et les modalités de majoration de la contribution en cas de déclaration tardive. Le cahier des charges définit également certaines des modalités de contrôle par l’Etat de l’activité de l’organisme agréé. Il oblige ce dernier à « accueillir » à son conseil d’administration le « censeur d’Etat » dont l’article 46 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit l’institution auprès du conseil d’administration de tout « écoorganisme agréé » , à informer préalablement les ministères de tutelle de toute modification des contrats passés avec les contributeurs et les collectivités territoriales ainsi que de l’engagement de toute action d’information nationale, de prévention ou d’études, et à leur rendre compte de son activité au moins par un rapport annuel. Le cahier des charges habilite également une commission consultative d’agrément composée, selon les indications disponibles sur le site internet de la société, de représentants de ces ministères de tutelle et d’associations d’élus, d’associations de consommateurs et d’associations de défense de l’environnement à suivre elle-même cette activité - à un rythme de réunion trimestriel, selon la même source. Au vu de ce dispositif législatif et réglementaire, la commission estime qu’eu égard à l’intérêt général de l’activité exercée par la société EcoFolio, au contrôle exercé par l’administration sur l’accomplissement de cette mission et des prérogatives qui lui sont conférées à l’égard des personnes assujetties à la contribution instituée à l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement, l’Etat a entendu lui confier une mission de service public. Elle relève au surplus que ses conditions de financement, les obligations qui lui sont imposées et les mesures qui sont prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, sont également de nature à révéler l’existence d’une mission de service public. Il en résulte que le droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978 s’exerce à l’égard des documents produits ou reçus par EcoFolio dans le cadre de l’exercice de cette mission. A ce titre, la commission estime que les documents demandés sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article 2 de cette loi. Elle émet donc un avis favorable. La commission, qui prend note des nombreuses demandes que Monsieur H. lui a adressées, notamment pour obtenir communication de documents détenus par la SNCF, invite toutefois ce dernier à faire preuve de modération dans l’exercice du droit d’accès prévu par la loi du 17 juillet 1978, et rappelle que l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes présentant un caractère abusif.