Avis 20080949 Séance du 03/04/2008

Monsieur A., pour l'association syndicale libre de gestion forestière « les Hauts d'Orezza », a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 5 février 2008, à la suite du refus opposé par le directeur du centre régional de la propriété forestière de Corse (CRPF) à sa demande de communication d'une extraction des surfaces agricoles déclarées par les agriculteurs des communes de Carcheto-Brustico, Carpineto, Piobetta et Pietricaggio pour les années 2005 à 2007. La commission constate que la demande de Monsieur A. porte sur des extraits du « registre parcellaire graphique » élaboré par le ministère de l’agriculture et l’agence unique de paiement (AUP). I. Sur la communicabilité des informations du registre parcellaire graphique La commission rappelle que le registre parcellaire graphique, dont la création est prévue par les articles 17 à 21 du règlement (CE) n°1782/2003 du Conseil européen du 29 septembre 2003, constitue une base de données graphiques informatisée, élaborée par le ministère de l’agriculture et de la pêche et l’agence unique de paiement, dans le cadre, notamment, de l’infrastructure d'information géographique dans la Communauté européenne (INSPIRE) prévue par la directive 2007/2/CE du Parlement européen et du conseil du 14 mars 2007, et permettant l’identification des parcelles agricoles bénéficiant du soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune. Cette base de données, qui s’appuie sur la base de données ortho-photographique de l’IGN, est alimentée par les déclarations annuelles des exploitants qui peuvent confirmer ou modifier les contours des « îlots » qu’ils exploitent, puis, au sein de chaque îlot, des parcelles exploitées, en indiquant pour chacune d’elle un ensemble d’informations – dont le but est de vérifier l’éligibilité de la surface aux subventions communautaires (surface de la parcelle, nature des cultures, système d’irrigation…). Cette opération peut se faire sur support papier ou par téléprocédure (via le système « télépac »). La commission prend note de ce que le ministère de l’agriculture et l’AUP ont engagé, par deux circulaires du 14 novembre 2006 et du 11 décembre 2007, une politique de diffusion des données qu’ils détiennent, notamment de ce registre parcellaire graphique. Ils ont ainsi défini six niveaux de communicabilité des informations contenues dans le registre. A terme, les données graphiques (assorties d’un identifiant numérique), la commune de localisation de l’îlot, la nature des cultures et leurs surfaces seront consultables par tous sur Internet et pourront faire l’objet d’une impression d’écran (niveaux 1 et 2). La surface de référence de chaque îlot, son caractère irrigué ou non, les caractéristiques (anonymisées) de l’exploitation, sa forme juridique, la classe d’âge pour les exploitants individuels, la surface déclarée et le département de rattachement administratif (siège de l’exploitation) pourront être obtenus sur demande auprès de l’AUP (niveau 3). Un identifiant numérique par exploitation pourra également être communiqué sur demande, permettant d’identifier l’ensemble des îlots exploités par un même agriculteur (niveau 4). Le nom ou la raison sociale de l’exploitant sera connu des services du ministère de l’agriculture et du ministère en charge de l’aménagement durable mais ne sera pas divulgué aux tiers (niveau 5). Enfin, le régime et le montant des aides ne feront l’objet d’aucune diffusion (niveau 6). La commission considère tout d’abord que les fichiers informatiques qui constituent le registre parcellaire graphique revêtent le caractère de documents administratifs soumis au droit d’accès prévu par le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978. Il en va de même des extraits du registre, notamment le total des surfaces déclarées dans une commune donnée, qui peuvent être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. La commission rappelle ensuite que la liste des bénéficiaires d'aides versées par une personne publique et comportant le montant de ces aides, dès lors qu'elle existe ou peut être établie par un traitement automatisé d'usage courant, est communicable sous réserve que cette communication ne se heurte pas au secret de la vie privée ou au secret en matière industrielle et commerciale protégés par le II de l'article 6 de cette loi. S'agissant d'aides versées à des personnes physiques ou à des sociétés à caractère civil ou commercial, la commission considère qu'il convient d'opérer une distinction selon la nature des aides versées et leur mode de calcul. Pour les aides versées en considération de la situation d'une personne physique ou dont le calcul est fonction de celle-ci, la commission estime que le secret de la vie privée fait obstacle à la communication de la liste des bénéficiaires de telles aides et du montant des aides perçues par chacun. En revanche, lorsqu'il s'agit d'aides versées pour l'exercice d'une activité économique ou culturelle ou encore pour améliorer l'état de l'environnement, indépendamment de la situation personnelle d'une personne physique, la commission estime que le nom des bénéficiaires de ces aides, que ce soient des personnes physiques ou des personnes morales, n'est pas couvert par le secret de la vie privée ni par le secret des affaires. Il en va de même du montant de l'aide perçue sous réserve que la révélation de ce montant ne permette pas d'en déduire une information couverte par le secret en matière industrielle et commerciale telle que le montant du chiffre d'affaires ou celui d'un investissement. En l’espèce, la commission considère que le montant global des aides perçues par un exploitant, s’il fournit une indication générale sur son patrimoine et ses revenus, compte tenu de la part prépondérante des aides dans ces derniers, ne permet toutefois pas, eu égard aux modalités de calcul de ces aides de déterminer avec précision les surfaces exploitées. La commission, qui a pu prendre connaissance du fonctionnement du registre parcellaire graphique, estime que la localisation des îlots, la nature des cultures (répartie en trente groupes, de manière agrégée) et la surface de chaque îlot (niveaux 1 et 2) sont communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande. Elle considère en revanche que certaines informations du niveau 3 seraient couvertes par le secret de la vie privée (adresse et âge de l’exploitant) ou par le secret en matière commerciale et industrielle (caractéristiques de l’exploitation, nature des cultures, caractère irrigué ou non de la parcelle, surfaces exploitées, surface totale des îlots exploitées par un même exploitant) si l’identité de l’exploitant était révélée. Il en irait de même du détail des aides perçues. La commission constate qu’il existe certes des possibilités d’identification des exploitants et de recoupement des informations des niveaux 1 à 3 avec la liste des bénéficiaires des aides publiques et leur montant global. Pour autant, ces possibilités de recoupement, qui supposent de se rendre sur place ou, éventuellement, de « géo-localiser » les exploitations à l’aide d’outils informatiques, s’avèrent très limitées et ne permettent donc pas un rapprochement systématique et à grande échelle des données. Dans ces conditions, la commission, qui n’a pas à se prononcer, dans le cadre du présent avis, sur la communicabilité des données du niveau 4, estime, eu égard à la faible sensibilité des informations contenues aux niveaux 1 à 3, que ces informations, en particulier les surfaces déclarées, qui figurent au niveau 3, sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978. La commission précise que la mise en ligne des informations des niveaux 1 et 2 que prévoit de réaliser le ministère de l’agriculture ne porte que sur la consultation et l’impression d’images au cas par cas. Elle ne saurait donc constituer une diffusion publique des fichiers correspondant aux niveaux 1 et 2 de la base de données, au sens de ce même article 2. Par suite, cette mise en ligne ne dispensera pas l’administration de procéder à la demande d’une personne à la communication de tout ou partie des fichiers correspondant à ces niveaux. II. Sur la demande de Monsieur A. Le ministre de l’agriculture a indiqué à la commission que les données du niveau 3 ne seront disponibles, pour l’année 2007, qu’à partir du mois d’avril 2008. Dans ces conditions, la commission émet un avis favorable à la communication des surfaces déclarées dans les quatre communes visées par la demande pour les années 2005 et 2006 et, dès qu’elles seront connues, des surfaces déclarées pour l’année 2007. La commission rappelle, à toutes fins utiles, que la réutilisation des extraits du registre parcellaire graphique, qui contiennent des informations publiques au sens de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978, est soumise au respect des conditions posées par le chapitre II de cette loi. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur du centre régional de la propriété forestière de Corse a indiqué à la commission qu’il ne détenait pas les documents demandés. La commission rappelle toutefois qu’il appartient à cet établissement public, en application de l’article 20 de la loi du 12 avril 2000, de transmettre à l’AUP, compétente pour y répondre, la demande de Monsieur A., accompagnée du présent avis, pour qu’il y soit donné suite.