Conseil 20070934 Séance du 05/04/2007

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 5 avril 2007 votre demande de conseil relative à la conformité à la loi du 17 juillet 1978 du projet de l'INSEE de mettre en place des licences de réutilisation des données de la base Sirene en distinguant deux catégories selon que cette réutilisation est à destination commerciale ou non, les licences étant attribuées par l'INSEE dans le premier cas, et exclusivement par les titulaires de licences commerciales dans le second. Le décret n° 73-314 du 14 mars 1973 a confié à l'Institut national de la statistique et des études économiques pour la métropole et la France d'outre-mer (INSEE), qui est une direction du ministère de l’économie et des finances, la mission de constituer un système national d’identification des entreprises et de leurs établissements, devenu le répertoire SIRENE et de le tenir à jour. Ce répertoire recense « les personnes physiques exerçant de manière indépendante une profession non salariée, des personnes morales de droit public ou de droit privé, des institutions et services de l'Etat et des collectivités territoriales, ainsi que de leurs établissements, lorsqu'ils relèvent du registre du commerce et des sociétés, du répertoire des métiers ou qu'ils emploient du personnel salarié, sont soumis à des obligations fiscales ou bénéficient de transferts financiers publics ». La commission a noté que l’INSEE diffuse les données de la base SIRENE aux institutions et personnes privées mentionnées à l’article 14 de ce décret et les commercialise auprès des entreprises qui lui en font la demande dans les conditions fixées par le décret du 17 février 1995 relatif à la rémunération de certains services rendus par l'Institut national de la statistique et des études économiques. En application de ce décret, des arrêtés du 2 mars 2002 prévoient deux catégories de licences assorties de tarifs différents en fonction de l’usage qui est fait des données du répertoire : licence à usage final lorsque le destinataire de l’information ne la rediffuse pas mais l’utilise seulement pour son propre compte ou, au contraire, licence de rediffusion qui donne lieu à perception d’une redevance d’un montant supérieur en cas de rediffusion. Le projet que vous avez soumis à l’examen de la commission consisterait d’une part à redéfinir les différentes licences de rediffusion, celle-ci étant encore intitulée « réutilisation à destination commerciale » (licences RDC) et revoir les redevances dont elles sont assorties qui seraient simplifiées et dont le montant évoluerait notamment en fonction de la fréquence de la mise à jour des données, d’autre part à confier la diffusion du répertoire pour usage final aux diffuseurs qui seraient titulaires d’une licence RDC « spécifique » le soin d’assurer la diffusion de ces données auprès des opérateurs du secteur privé qui en font une utilisation non commerciale - ce qui correspond à la licence à usage final dans le dispositif actuel. L’INSEE cesserait alors d’assurer la cession des données à l’égard de cette catégorie d’utilisateurs, évitant ainsi de se trouver en concurrence avec les « rediffuseurs ». Tant la nouveauté de ce dispositif que les amendements apportés à la loi du 17 juillet 1978 par l’ordonnance du 6 juin 2005 prise notamment pour la transposition de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public imposent d’examiner cette question à la lumière des deux chapitres de la loi du 17 juillet 1978 : celui de l’accès aux documents administratifs et celui de leur réutilisation, ainsi que par référence aux missions de l’INSEE. La communication des données du fichier SIRENE : La commission estime que les données du fichier SIRENE, élaborées et détenues par une administration pour l’exercice d’une mission de service public, sont des documents administratifs au sens de l’article 1er de cette loi. La commission note que ces données sont actuellement accessibles dans le cadre de leur commercialisation au travers des licences à usage final et considère qu’elles font ainsi l'objet d'une diffusion publique, au sens du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978. La commission estime cependant que si cette loi ne fait pas obstacle à cette diffusion publique sous forme de commercialisation, il n’en demeure pas moins qu’elle impose à l’INSEE de garantir, sous une forme ou une autre, le libre accès de toute personne qui en fait la demande à ces données dans la mesure où elles ne sont pas couvertes par le secret de la vie privée ou le secret en matière industrielle et commerciale. En effet, l’article 2 de la loi précise que « les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (…) ». Cette communication est donc au nombre de leurs obligations de service public. En outre, le décret du 14 mars 1973 prévoit que l’institut peut communiquer les données du répertoire aux personnes et organismes qui en font la demande. Ce texte contraint donc également l’INSEE à offrir les meilleures garanties d‘accès aux données du fichier SIRENE. La commission estime qu’il est d’autant plus important de garantir un accès aux données du fichier SIRENE que celles-ci constituent des données essentielles, et que leur collecte constitue une part considérable de la mission de service public confiée à l’INSEE. Si les dispositions précitées n’interdisent pas formellement de déléguer à des tiers cette mission de service public incombant à l’INSEE, la commission considère qu’elle ne peut être confiée à des tiers que, d’une part, dans le respect des règles de droit public relatives aux délégations de service public et, d’autre part, si cette délégation, dans la mesure où elle est permise par les textes relatifs à l’INSEE, implique le respect d’un « cahier des charges » comportant à la fois des règles maximales pour garantir le libre accès à ces données au profit de toute personne qui en ferait la demande dans des conditions qui ne soient pas moins favorables que celles que l’INSEE assure aujourd’hui, s’agissant du contenu des données et du délai dans lequel elles sont communiquées ; ainsi qu’un plafond de prix à ne pas dépasser, sans interdire que le tarif soit fixé à un montant inférieur. Une telle délégation, sauf à être illégale, ne saurait en effet remettre en cause la diffusion publique de ces documents. Les licences de rediffusion commerciale (RDC) des données du fichier SIRENE : La commission rappelle que le premier alinéa de l’article 10 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 dispose que « Les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l'article 1er, quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus. Les limites et conditions de cette réutilisation sont régies par le présent chapitre, même si ces informations ont été obtenues dans le cadre de l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs régi par le chapitre Ier. ». L’alinéa 2 du même article exclut toutefois du champ d’application du droit à la réutilisation ainsi défini les informations contenues dans des documents : « a) Dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre Ier ou d'autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l'objet d'une diffusion publique ;/ b) Ou élaborés ou détenus par les administrations mentionnées à l'article 1er dans l'exercice d'une mission de service public à caractère industriel ou commercial ; /c) Ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. ». La commission estime, au regard de ces dispositions, que les données du fichier SIRENE, constituent des informations publiques qui, faisant l’objet d’une diffusion publique au sens de l’article 2 de cette loi, entrent conformément à son article 10 dans le champ d’application de son chapitre II. La commission considère cependant que les licences de réutilisation à destination non commerciale (RNC), qui correspondent aux ventes à usage final actuellement en vigueur et qui assurent la diffusion publique de ces données, ne relèvent pas des dispositions du chapitre II de la loi du 17 juillet 1978. En revanche, les licences de réutilisation à des fins commerciales qui permettent l’utilisation par des diffuseurs, de données du répertoire SIRENE aux fins de les commercialiser, avec ou sans amélioration, auprès d’utilisateurs tiers entrent dans le champ d’application de ce chapitre II. La commission ne peut se prononcer sur les redevances envisagées dès lors que vous ne lui avez pas transmis de projets de licences ni indiqué comment vous aviez l’intention de fixer le montant des redevances, si ce n’est que vous souhaitez faire varier leur montant en fonction notamment de la périodicité des mises à jour. La commission vous précise cependant que le montant de ces redevances devra être déterminé dans le respect des dispositions de l’article 15 de la loi du 17 juillet 1978 - lequel ne s’oppose pas à ce que l’Institut fixe un tarif différent en fonction de la qualité du service proposé, et donc de la périodicité des mises à jour - et de l’article 38 du décret du 30 décembre 2005. Enfin, la commission émet de vives réserves sur la légalité de l’utilisation des licences de réutilisations à destination commerciale (RDC) pour transférer la diffusion des données du fichier SIRENE à destination d’usagers qui les utilisent pour leur propre compte (RNC). Outre les réserves mentionnées ci-dessus invitant à recourir à une délégation de service public offrant toute garantie de maintien de la diffusion publique de ces données, la commission estime que les moyens juridiques que pourrait mettre en œuvre l’INSEE pour contraindre les diffuseurs à proposer les données brutes du fichier SIRENE à un tarif accessible, et ainsi garantir une diffusion publique, peuvent difficilement trouver leur place dans des licences fixant les conditions de la réutilisation publique dès lors que ces conditions ne doivent pas, en application de l’article 16 de la loi du 17 juillet 1978 « apporter de restriction à la réutilisation », sauf motif d’intérêt général. Enfin, imposer à tout signataire d’une « licence RDC spécifique » sans lui laisser le moindre choix ni, au surplus, le rémunérer en contrepartie, de se charger de rediffuser ces informations auprès des utilisateurs finaux pourrait s’apparenter à un abus de position dominante. Il pourrait dès lors ne pas être inutile de consulter le Conseil de la concurrence sur une telle pratique. En définitive, la commission considère que si l’INSEE souhaite se dessaisir de sa mission de communication des données du fichier SIRENE, une délégation de service public, passée conformément aux règles du droit public applicables en la matière et notamment à la loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques du 29 janvier 1993 serait le moyen le plus approprié pour atteindre cet objectif dans le respect de la loi du 17 juillet 1978 et du droit de la concurrence.