Avis 20062060 Séance du 28/09/2006

Le maire de Lyon a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 avril 2006, à la suite du refus opposé par l’administrateur du registre national des quotas d'émissions de gaz à effet de serre à sa demande de communication de la copie des volumes, des dates de transaction et de l'identité des acquéreurs concernant les quotas vendus, au cours de l'année 2005, par les exploitants des 209 sites de chauffage urbain dont la liste figure à l'annexe I de l'arrêté du ministre de l'écologie et du développement durable en date du 25 février 2005. La commission rappelle, à titre préliminaire, que l’article L.124-2 du code de l’environnement qualifie d’information relative à l’environnement toute information disponible, quel qu’en soit le support, qui a notamment pour objet : « 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère (…) ainsi que les interactions entre ces éléments ; 2º Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1º ; (…) 4º Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2º ; 5º Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement ». Selon l’article L. 124-1 du même code, le droit de toute personne d'accéder à ces informations lorsqu’elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte s'exerce dans les conditions définies par les dispositions du titre Ier de la loi nº78-753 du 17 juillet 1978, sous réserve des dispositions des articles L. 124-1 et suivants dudit code. A cet égard, le II de l’article L. 124-5 précise que : « L'autorité publique ne peut rejeter la demande d'une information relative à des émissions de substances dans l'environnement que dans le cas où sa consultation ou sa communication porte atteinte : 1º A la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale ; 2º Au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ; 3º A des droits de propriété intellectuelle ». En premier lieu, la commission estime que les informations demandées doivent être regardées comme relatives à des émissions de substances dans l'environnement, au sens de l’article L. 124-5 précité. Elles sont donc, en principe, intégralement communicables à toute personne qui en fait la demande, sans que puisse y faire obstacle, notamment, la protection du secret industriel et commercial prévu au II de l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978. En deuxième lieu, la commission relève que la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, qui vise à établir un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, a été transposée en droit interne par l’ordonnance n°2004-330 du 15 avril 2004, codifiée au code de l’environnement, instituant un registre national des quotas d’émission de gaz à effet de serre. L’article L. 229-16 du code de l’environnement, issu de cette ordonnance, dispose que ce registre national est accessible au public dans des conditions fixées par décret. Le décret d’application du 23 décembre 2004 a ainsi confié à la Caisse des dépôts et consignations la tenue et la gestion du registre comptabilisant les quotas délivrés, détenus, transférés et annulés. La commission estime toutefois que ce décret n’a pas pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de déroger aux dispositions, rappelées plus haut, de la loi du 17 juillet 1978 et des articles L. 124-1 et suivants du code de l’environnement. En troisième lieu, la commission considère que les dispositions du point 12 de l’annexe XVI au règlement CE n°2216/2004 du 21 décembre 2004, relatives au journal des transactions communautaires, selon lesquelles les informations relatives aux transactions achevées ne sont accessibles qu’à l’année x+5, ne se rapportent qu’aux seules modalités de mise en ligne de ces informations sur le site internet et ne sauraient dès lors, en tout état de cause, être regardées comme instituant une période de carence de cinq années séparant la réalisation d’une transaction de la possibilité de présenter une demande de communication des informations relatives à celle-ci. Il en va de même pour les informations détenues par l’administrateur du registre national, le point 14 de la même annexe, consacré à ce registre, renvoyant directement aux modalités d’accès définies au point 12. En quatrième lieu, la commission estime que les restrictions au droit d’accès posées par l’article 10 du règlement du 21 décembre 2004, en vertu desquelles toutes les informations, y compris les avoirs de tous les comptes et toutes les transactions réalisées, détenues dans les registres sont considérées comme confidentielles à toutes fins autres que la mise en œuvre du règlement, de la directive 2003/87/CE ou de la législation nationale, ne sauraient trouver à s’appliquer à la demande présentée par le maire de Lyon. En effet, cette demande ne se rattache pas à un objet distinct ou à une fin étrangère aux exigences de protection de l’environnement posées par les normes communautaires précitées et le droit interne, dès lors qu’elle est présentée en vue de la renégociation d’une délégation de service public dont les modalités prendront en compte les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre définis par le droit communautaire et la législation française. En dernier lieu, la commission considère que l’article 226-13 du code pénal, relatif à l’atteinte au secret professionnel, n’est pas de nature à faire obstacle à la communication des documents sollicités, dès lors que l’article 226-14 du même code précise que l’article 226-13 n’est pas applicable lorsque la loi impose ou autorise la révélation du secret, ce qui est le cas en l’espèce. La commission, compte tenu des observations qui précèdent, émet un avis favorable.