Avis 202400294 Séance du 15/02/2024

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 janvier 2024, à la suite du refus opposé par le bâtonnier de l'ordre des avocats du barreau de Nancy à sa demande de communication d'une copie des documents suivants : 1) l’ensemble des dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions en matière de lutte et de prévention des situations de conflit d’intérêts intéressant les membres des conseils de l’ordre du barreau de Nancy dans l’exécution de leurs missions intéressants l’Ordre ; 2) l’ensemble des dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions en matière de lutte et de prévention des situations de discriminations indirectes notamment fondées sur la santé mentale et la fortune par les avocats inscrit au barreau de Nancy ; 3) les délibérations, arrêtés, actes ou autres documents administratifs concernant les déports éventuels des membres du conseil de l’ordre des avocats du barreau de Nancy lorsque les conseils de l’Ordre traitent des questions intéressant les clients de ces mêmes membres du conseil de l’ordre pour toutes les périodes disponibles avec un maximum de 10 ans. Après avoir pris connaissance de la réponse du bâtonnier de l'ordre des avocats du barreau de Nancy à la demande qui lui a été adressée, la commission rappelle, d'une part, qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Selon l’article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». Elle relève ensuite qu'il résulte de l'article 17 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 modifiée portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que « le conseil de l'ordre a pour attribution de traiter toutes questions intéressant l'exercice de la profession et de veiller à l'observation des devoirs des avocats ainsi qu'à la protection de leurs droits » et qu'il a notamment pour tâche « de traiter toute question intéressant l'exercice de la profession, la défense des droits des avocats et la stricte observation de leurs devoirs ». En particulier, les conseils de l’ordre doivent notamment, édicter leur règlement intérieur, prendre les décisions individuelles d’inscription des avocats au tableau de l’ordre, selon des procédures qui distinguent le cas des ressortissants des États membres de l’Union européenne et celui des ressortissants des autres États, les décisions d’omission à ce tableau, d’autorisation d’ouverture de bureau secondaire ou de retrait de cette autorisation. Ils participent aux procédures disciplinaires en désignant leurs représentants au conseil de discipline et, dans le cas du barreau de Paris, en se constituant en conseil de discipline, ainsi qu’en pouvant prendre la décision de suspension provisoire d’un avocat qui fait l’objet de poursuites pénales ou disciplinaires ; ils créent les caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), associations dont ils approuvent les statuts et le règlement intérieur, et dont la gestion est placée sous leur responsabilité. Les bâtonniers ont des pouvoirs propres d’arbitrage des conflits entre avocats ou entre les avocats et leurs collaborateurs et salariés, de désignation ou commission d’office d’avocats au titre de l’aide juridictionnelle, et de saisine du conseil de discipline et de recours contre ses décisions. L'assemblée générale du Conseil d’État a estimé, dans un avis n° 390397 du 22 octobre 2015, qu'au sein de ces différentes missions, se rattachent à l'organisation du service public de la justice et relèvent d'un service public administratif les catégories d’activités ou d’actes suivantes, en ce qu’elles n’en sont pas détachables : les activités normatives des conseils de l’ordre (les règlements intérieurs) et de l’ordre des avocats aux conseils (en matière de formation), les décisions à caractère financier concernant les CARPA, l'aide juridictionnelle ou la formation, que prennent les barreaux ainsi que l'ensemble des décisions individuelles (ou collectives) des barreaux liées à l'accès et à l’exercice de la profession. La commission précise, d'autre part, que s’agissant des documents détenus par un organisme privé chargé d'une mission de service public, seuls ceux qui présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public constituent des documents administratifs communicables en vertu de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions de l'article L311-6 de ce code. Ainsi que l’a jugé le Conseil d’État (CE, n° 289389, 6 octobre 2008 ; CE, n° 435595, 440320, Fédération française de karaté et disciplines associées, 13 avril 2021), les comptes de ces organismes qui retracent les conditions dans lesquelles ceux-ci exercent les missions de service public qui sont les leurs, présentent dans leur ensemble, par leur nature et leur objet, le caractère de documents administratifs. Au nombre de ces documents comptables figurent des livres journaux, balances comptables, bilans et comptes de résultats. Les pièces comptables qui se rapportent aux dépenses de l'organisme ne constituent quant à elles des documents administratifs que si et dans la mesure où les opérations qu'elles retracent présentent elles-mêmes un lien suffisamment direct avec la mission de service public. En application de ces principes, la commission estime que les documents sollicités dont elle n'a pu prendre connaissance, qui permettent de retracer les conditions dans lesquelles l’ordre exerce la mission de service public qui lui a été confiée, présentent, par leur nature et leur objet, le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code précité, entrant par suite dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission rappelle, ensuite, que le droit d'accès aux documents administratifs défini par le livre III de ce code ne contraint pas l'administration à effectuer des recherches pour répondre à une demande et que les administrations ne sont pas tenues de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE, 27 septembre 1985, n° 56543, Lebon 267 ; CE, 30 juin 1989, n° 83477). Elle estime ainsi irrecevables les demandes portant sur des échanges intervenus entre une ou des administrations et une autre administration ou une personne privée, lorsqu’elles sont trop imprécises quant à l'objet des documents demandés (avis n° 20216781 du 16 décembre 2021), quant à leur nature (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à l'administration et/ou ses composantes en cause (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à son ou ses interlocuteurs (avis n° 20194880 du 12 mars 2020 ; n° 20213868 du 15 juin 2021), quant au cadre d'élaboration du document (avis n° 20213868 du 15 juin 2021) ou encore quant à la période de temps visée (avis n° 20213868 du 15 juin 2021). La commission rappelle également, que le fait de se référer à de simples mots ou expressions pour caractériser l’objet d’une demande ne conduit pas nécessairement à ce que celle-ci soit regardée comme imprécise, à condition toutefois que ces mots ou expressions s’avèrent suffisamment significatifs et distinctifs. Elle estime que tel n'est pas le cas d'une demande formulée de manière trop générique pour permettre à l'autorité saisie d’identifier les documents y répondant, sans avoir à effectuer, au préalable, des recherches d’une ampleur conséquente. En l'espèce, la commission estime que l'imprécision et la généralité de la formulation des points de la demande, ne mettent pas l'autorité saisie en mesure d'identifier précisément et sans recherche approfondie, les documents susceptibles d'y répondre. La commission relève, en effet, que la demande vise des documents de nature très diverse et dont l'existence est, pour certaines catégories, incertaine. Elle constate par ailleurs qu'aucune borne temporelle n'est fixée aux points 1) et 2), tandis que le point 3) porte quant à lui sur une période de temps significative de dix ans. En l'espèce, la commission constate enfin l'étendue du libellé de la demande qui vise l'ensemble des documents détenus par le bâtonnier de l'ordre des avocats du barreau de Nancy "en matière de lutte et de prévention des situations de conflit d’intérêts intéressant les membres des conseils de l’ordre du barreau de Nancy", "en matière de lutte et de prévention des situations de discriminations indirectes notamment fondées sur la santé mentale et la fortune par les avocats inscrit au barreau de Nancy" et, enfin, "concernant les déports éventuels des membres du conseil de l’ordre des avocats du barreau de Nancy lorsque les conseils de l’Ordre traitent des questions intéressant les clients de ces mêmes membres du conseil de l’ordre". Elle estime que la demande, ainsi formulée, ne permet pas à l'autorité saisie d'identifier les documents y répondant, sans avoir à effectuer, au préalable, des recherches d’une ampleur conséquente. La commission estime, dès lors, que la demande est irrecevable. Elle invite le demandeur, s'il le souhaite, à préciser ou circonscrire celle-ci auprès du bâtonnier de l'ordre des avocats du barreau de Nancy.