Avis 202400140 Séance du 15/02/2024

Madame X, pour le X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 3 janvier 2024, à la suite du refus opposé par le Premier ministre à sa demande de communication des rapports IGA-IGJ-IGPN et IGA-IGJ-IGGN concernant les missions inter-inspections d'évaluation du nombre de procédures en cours dans les services de police et de gendarmerie et d'analyse des causes justifiant l'existence de ces stocks. La commission, qui a pris connaissance de la réponse du Premier ministre, rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents. La commission rappelle, ensuite, que les rapports rédigés par une mission d’inspection dans le cadre de sa mission de service public, présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Ces rapports sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous une double réserve. 1. D'une part, lesdits rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui est le cas en l'espèce, le rapport ayant été remis à son commanditaire en juin 2023. Par ailleurs, ils doivent être dépourvus de caractère préparatoire. Sur ce dernier point, ainsi que l’a précisé le Conseil d’État dans sa décision du 24 février 2022, n° 459086, cette réserve temporaire, justifiée par un motif d’intérêt général, vise « à assurer la sérénité du processus d’élaboration des décisions au sein de l’administration et donc à garantir le bon fonctionnement de cette dernière ». La commission précise qu'un document ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'expiration d'un délai raisonnable, apprécié selon la nature et la difficulté de la décision préparée. La commission indique également, s'agissant en particulier des rapports d'inspection, que les passages qui comportent des considérations relatives à l'état du droit, ou qui procèdent à un simple constat ou à un état des lieux général, sont immédiatement communicables à toute personne qui en fait la demande, à condition d'être divisibles de ses autres développements. Seules les recommandations de la mission conservent en principe un caractère préparatoire, tant que les décisions préparées par ce rapport ne seront pas prises, ou que l'autorité administrative n'aura pas renoncé à les prendre. 2. D'autre part, les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être préalablement occultées. La commission précise à cet égard que certains rapports peuvent relever, lorsqu'il est opposé, du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, protégé par le a) du 2° de l'article L311-5 du code précité. Ces documents, qui reflètent une initiative politique et échappent ainsi à la sphère administrative, ne seront communicables qu'à l'expiration du délai de vingt-cinq ans à compter de leur date d'achèvement. La commission souligne également que les passages d'un rapport qui procèderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient être regardés comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultés en application du 2° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et sont, dès lors, librement communicables. 3. En l'espèce, la commission, qui n’a pu prendre connaissance du rapport sollicité, émet un avis favorable à sa communication, pour les parties qui ne présenteraient pas un caractère préparatoire, et après occultation des mentions protégées. En outre, la commission prend note de ce que le Premier ministre ne détient pas ce rapport. Ce dernier lui a indiqué avoir transmis la demande aux garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre de l’intérieur et des outre-mer, en application du sixième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration et en avoir informé Madame X par courriel du 27 novembre 2023. La commission rappelle au Premier ministre qu'il lui appartient également de transmettre le présent avis à ces autorités.