Avis 20237402 Séance du 11/01/2024

Madame X, pour la X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 21 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le directeur de l'établissement public de santé mentale départemental de l'Aisne à sa demande de communication, par voie dématérialisée ou, en cas d'impossibilité pour des raisons techniques, par un autre mode d'accès, des documents suivants : 1) la copie des registres de contention et d’isolement de l’établissement établis pour les années 2021 et 2022, en application des dispositions de l’article L3222-5-1 du code de la santé publique ; 2) les rapports annuels établis pour les années 2021 et 2022 par l’établissement rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et de l’évaluation de sa mise en œuvre, en application des mêmes dispositions. La Commission relève, à titre liminaire, que la présente demande s'inscrit dans le cadre d'une série de demandes au sens du deuxième alinéa de l'article L342-1 du code des relations entre le public et l'administration, portant sur des documents de même nature et ayant le même objet, adressées par le même demandeur à trente-cinq établissements de santé. En application des dispositions de l'article précité et du sixième alinéa de l'article R343-3-1 du même code, la Commission ne peut être saisie que d'un refus de communication opposé au demandeur, cette saisine valant recours administratif préalable obligatoire pour chacune des demandes correctement identifiées ayant fait l'objet d'un refus de communication et pour laquelle il a été satisfait à la condition d'information de l'administration concernée prévue par le troisième alinéa de l'article L342-1, et elle n'émet qu'un avis. L'avis ainsi émis dégage les principes de communication communs aux documents demandés et s'applique à l'ensemble des demandes rattachées à cette série. 1. En ce qui concerne les questions liminaires : La Commission rappelle, en premier lieu, qu'une demande de communication de documents administratifs qui lui est adressée est déclarée sans objet lorsque l'autorité saisie communique spontanément le document demandé postérieurement à l'enregistrement de la demande ou lorsqu'il résulte des indications fournies par cette autorité que le document demandé n'a jamais existé, a été détruit ou a été égaré. La Commission indique, en deuxième lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées, ni d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, n° 152393). En revanche, la Commission considère de manière constante que sont des documents administratifs existants au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, ceux qui sont susceptibles d'être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant. Il résulte en effet de la décision du Conseil d'État du 13 novembre 2020, n° 432832, que constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, laquelle doit être interprétée de façon objective. La Commission précise, en troisième lieu, que le refus de communication n'est pas établi et la demande d'avis est déclarée irrecevable, lorsque l'administration saisie d'une demande de communication, communique spontanément dans les délais qui lui sont impartis le document sollicité au demandeur. 2. En ce qui concerne les principes de communication des documents sollicités : La Commission rappelle d'abord qu'aux termes de l'article L3222-5-1 du code de la santé publique : « I.-L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. (…) III.-Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L6143-1. » La Commission estime, comme elle l'a fait dans son avis de partie II n° 20200002, du 4 juin 2020, que le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public et constituent donc des documents administratifs, au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par le livre III de ce code. La Commission rappelle, à cet égard, qu’aux termes de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L311-6 du même code : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (...) ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». Enfin, aux termes de l’article L311-7 de ce code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». S’agissant du rapport annuel rendant compte des pratiques d’isolement et de contention : La Commission relève que dans une série de décisions du 16 mars 2023 (n° 460617 et suivants), le Conseil d’État a jugé d’une part, que les données présentes dans le rapport annuel ne font pas apparaître le comportement d’une personne et, d’autre part, que leur communication ne peut être regardée comme portant atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques. Il en a déduit qu’eu égard à son contenu, ce document est communicable dans son intégralité. La Commission, revenant sur la solution qu’elle a dégagée dans son avis n° 20200002 précité, estime, dès lors, que ce document est librement communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Elle émet donc un avis favorable sur ce point. S’agissant du registre de contention et d’isolement : La Commission estime, comme elle l’a fait dans son avis n° 20200002 précité, que ce document est communicable à toute personne qui en fait la demande, après occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Elle précise à cet égard, d’une part, ainsi que l'a jugé le Conseil d’État (CE, 18 novembre 2021, n° 442348), que les informations permettant d’identifier les patients doivent être occultées préalablement à la communication du registre de contention et d’isolement à un tiers pour préserver la vie privée et le secret médical des personnes intéressées, au titre de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l’objet d’une mesure de contention et d’isolement facilitant ainsi leur identification, l’identifiant patient dit « anonymisé » figurant dans ces registres est au nombre des mentions devant être occultées en application de ces dispositions (CE, 8 février 2023, n° 455887). Les dates, les heures et la durée de chaque mesure de contention forcée ou d’isolement sont, en revanche, librement communicables. Elle relève, d’autre part, qu’il résulte de cette même décision que les mentions permettant d’identifier les soignants doivent également, en application des articles L311-6 et L311-7 du code des relations entre le public et l’administration, être occultées préalablement à la communication du registre de contention et d’isolement, afin d’éviter que la divulgation d’informations les concernant puisse leur porter préjudice. La Commission émet donc un avis favorable à la communication du registre de contention et d’isolement prévu par l’article L3222-5-1 précité, sous les réserves qui viennent d’être rappelées.