Avis 20236867 Séance du 14/12/2023

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 16 novembre 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Vallauris Golfe-Juan à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère municipale, des documents suivants : 1) le compte rendu exhaustif de la commission finances du 7 avril 2023 ; 2) l'intégralité des contrats de prestation de service (poste 611 du budget) pour l’exercice 2022 ; 3) les documents relatifs à l’étude sur le développement de l’enseignement supérieur à Vallauris Golfe-Juan et le coût de cette étude ; 4) l'étude préalable demandée à l’avocat de cassation chargé de la procédure sur les chances d'un pourvoi en cassation dans le dossier Nature en ville ; 5) l'étude juridique du cabinet X portant sur le projet immobilier Nature en ville ; 6) le contrat d'un prestataire externe « X » pour la communication de la ville, potentiellement signé fin 2022/début 2023. La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. En l’absence de réponse du maire de Vallauris Golfe-Juan à la date de sa séance, la commission rappelle, en premier lieu, que l'article L2121-22 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour les conseils municipaux de créer en leur sein des commissions municipales destinées à améliorer le fonctionnement du conseil municipal dans le cadre de la préparation des délibérations. Elle ajoute qu'à moins qu'ils ne présentent un caractère préparatoire, les documents produits ou reçus par ces commissions sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application des articles L300-3 et L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du même code. La commission émet donc, sous les réserves ainsi mentionnées, un avis favorable à la communication du document visé au point 1). En deuxième lieu, la commission indique qu’une étude réalisée par ou à la demande d'une personne publique dans le cadre de sa mission de service public constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, sauf à ce que ce document soit préparatoire à une décision administrative en cours d'élaboration. Sur ce point, elle précise qu’une telle étude ne peut revêtir un caractère préparatoire au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration susvisé, que lorsqu'elle est destinée à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un tel document s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. Sous ces réserves, et celle de l’occultation, le cas échéant, des mentions qui porteraient atteinte au secret des affaires, conformément au 1° de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, elle émet donc un avis favorable à la communication des documents visés au point 3) de la demande. La commission relève, en troisième lieu, que le premier alinéa de l’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dispose : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention « officielle », les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel ». En application de ces dispositions, le Conseil d’État (CE, Ass. , 27 mai 2005, Département de l'Essonne) a jugé que l'ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, en l’espèce une commune, notamment les consultations juridiques rédigées par l'avocat à son intention, sont des documents administratifs couverts par le secret professionnel. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de cassation que le secret professionnel de l’avocat couvre l’ensemble des pièces du dossier ainsi que l’ensemble des correspondances échangées entre l’avocat et son client, y compris celles de ces correspondances qui n’ont pas de rapport direct avec la stratégie de défense – comme la convention d'honoraires, ou les facturations afférentes émises par l’avocat (Cour de cassation, Civ-1, 13 mars 2008, pourvoi n° B05 – 11314). Dès lors que ces consultations juridiques ont été rédigées par des avocats, la commission estime que les études mentionnées aux points 4) et 5) sont protégées par le secret professionnel et ne sont par conséquent pas communicables sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc un avis défavorable sur ces points. En dernier lieu, s'agissant des documents visés aux points 2) et 6) de la demande, la commission considère qu'une fois signés, les contrats et marchés publics et les documents qui s’y rapportent sont des documents administratifs soumis au droit d'accès institué par le livre III du code des relations entre le public et l’administration et sont communicables à toute personne, sous réserve de l'occultation des éléments couverts par le secret des affaires, en application des articles L311-1 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Sont notamment visés par cette réserve, le détail technique et financier des offres, les mentions relatives aux moyens techniques et humains, aux rapports d'évaluation, aux bilans financiers, ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, ainsi que toute mention concernant le chiffre d'affaires, les coordonnées bancaires et les références autres que celles qui correspondent à des contrats publics. Il résulte en outre de la décision du Conseil d’État du 30 mars 2016, « Centre hospitalier de Perpignan » (n°375529), que, lorsqu’elles sont saisies d’une demande de communication de documents relatifs à un marché public, les autorités mentionnées à l’article L300-2 du même code doivent examiner si les renseignements contenus dans ces documents peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication. Le Conseil d’État a en outre précisé qu’au regard des règles de la commande publique, doivent être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces d’un marché public et que, dans cette mesure, l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire, notamment, sont en principe communicables. Sont également communicables les pièces constitutives du dossier de consultation des entreprises (règlement de consultation, cahier des clauses administratives particulières, cahier des clauses techniques particulières…). En revanche, les éléments qui reflètent la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité concurrentiel et dont la divulgation est susceptible de porter atteinte au secret des affaires ne sont, en principe, pas communicables. Il en va ainsi de l’offre de prix détaillée contenue dans le bordereau des prix unitaires, la décomposition du prix global et forfaitaire ou le détail quantitatif estimatif, ainsi que du mémoire technique, qui ne sont, de fait, pas communicables aux tiers. Revenant sur sa doctrine antérieure, la commission a également précisé dans son Conseil n° 20221455 du 21 avril 2022, qu’il en va aussi désormais ainsi des factures, bons de commande, états d’acompte, décomptes et autres pièces établies dans le cadre de l’exécution d’un marché public, qui ne sont communicables qu'après occultation des prix unitaires ou de la décomposition du prix forfaitaire, susceptibles, en soi, de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé. La commission considère en revanche que le prix global par tranche est librement communicable à toute personne en faisant la demande (avis de partie II n° 20231017 du 11 mai 2023). L’examen de l’offre des entreprises non retenues au regard des mêmes principes conduit de même la commission à considérer que leur offre de prix globale est, en principe, communicable mais qu’en revanche, le détail technique et financier de cette offre ne l’est pas. En l'espèce, en application de ces principes, la commission émet un avis favorable, sous la réserve tenant au secret des affaires, à la communication des contrats de prestation de service visés aux points 2) et 6) de la demande.