Avis 20236425 Séance du 23/11/2023

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 octobre 2023, à la suite du refus opposé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires à sa demande de communication du rapport de la mission d’inspection demandée par le Gouvernement afin d’évaluer les conséquences économiques d’un abaissement des seuils de déclaration et d’autorisation pour le stockage des ammonitrates. En l'absence de réponse du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires à la date de sa séance, la commission rappelle que les rapports rédigés par une mission d’inspection dans le cadre de sa mission de service public, présentent le caractère de documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Ces rapports sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous une double réserve. D’une part, ces rapports doivent être achevés, c'est-à-dire remis à leur commanditaire, ce qui semble être le cas en l'espèce. Par ailleurs, ils ne doivent pas revêtir un caractère préparatoire. La commission rappelle qu'en application de l'article L311-2 du même code, un document administratif présente un caractère préparatoire lorsqu'il est destiné à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'expiration d'un délai raisonnable. D’autre part, les mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration doivent être préalablement occultées. La commission précise à cet égard que certains rapports peuvent relever, lorsqu'il est opposé, du secret des délibérations du Gouvernement et du pouvoir exécutif. Ces documents, qui reflètent une initiative politique et échappent ainsi à la sphère administrative, ne seront communicables qu'à l'expiration du délai de vingt-cinq ans à compter de leur date d'achèvement. La commission précise enfin que lorsque l'ampleur des occultations à opérer en application de ces dispositions prive d'intérêt la communication du document sollicité, l'administration est alors fondée, en vertu de l'article L311-7 du même code à refuser sa communication. La commission, qui n'a pas pu prendre connaissance de ce rapport, émet donc, sous l’ensemble de ces réserves, un avis favorable. En outre, elle rappelle que l'article L124-2 du code de l'environnement qualifie d'informations relatives à l'environnement toutes les informations disponibles, quel qu'en soit le support, qui concernent notamment : « 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1°, ainsi que les décisions et les activités destinées à protéger ces éléments ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement ». En l’espèce, la commission comprend que le rapport sollicité porte sur une éventuelle modification des seuils selon lesquels les installations classées pour la protection de l’environnement sont soumises à déclaration ou à autorisation, en vertu des dispositions du titre Ier du livre V du code de l'environnement. Elle en déduit que le document en cause est susceptible de comporter des informations relatives à l’environnement, relevant à ce titre du régime d’accès prévu par les articles L124-1 et suivants du code de l’environnement. La commission rappelle que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement, lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement, au nombre desquels ne figure pas le caractère préparatoire du document ou des informations, à condition que le document sollicité soit lui-même achevé (avis n° 20054612 du 24 novembre 2005 et n° 20060930 du 16 mars 2006). D'une part, les informations relatives à l'environnement sont, en application des dispositions de l'article L124-4 du code de l'environnement, communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation préalable des éventuelles mentions relatives aux intérêts mentionnés aux articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e) et au h) du 2° de l'article L311-5. La commission relève qu'au nombre de ces secrets protégés figurent notamment le secret des affaires et le secret de la vie privée. La commission précise qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personne morale, est non seulement communicable à l’intéressée, mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exception prévue au 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne puisse s’y opposer, dès lors que cette information est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte (avis de partie II n° 20132830 du 24 octobre 2013). D'autre part, la commission souligne qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code de l'environnement, interprétées conformément aux dispositions de la directive n° 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement du 28 janvier 2003 (avis de partie II n° 20090271 du 29 janvier 2009), l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des « émissions de substances dans l'environnement », telles que les émissions sonores, infrasonores, aquatiques ou lumineuses, que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou, enfin, à des droits de propriété intellectuelle. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce que l'autorité administrative en refuse la communication au motif qu'elle comporterait des mentions couvertes par le secret des affaires ou le secret de la vie privée. En application de ces principes, la commission précise par conséquent que les informations contenues, le cas échéant, dans le rapport sollicité relevant du régime d’accès organisé par le code de l’environnement sont communicables à toute personne en faisant la demande, en application des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement, sous les réserves et dans les conditions rappelées ci-dessus, selon la catégorie à laquelle l'information environnementale concernée se rattache.