Avis 20235120 Séance du 02/11/2023

Monsieur X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 août 2023, à la suite du refus opposé par le directeur général de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM) à sa demande de communication, dans un format numérique, ouvert et réutilisable, des documents suivants : 1) la liste des programmes de profilage utilisés, ou ayant été utilisés, par la CNAM à des fins de contrôle, accompagnée d'un bref descriptif pour chacun d'entre eux ; 2) pour chacun de ces programmes (point 1), l'ensemble des documents produits par la CNAM relatifs à ces programmes. Ceci inclut notamment, s'ils existent : a) l'ensemble des documents internes et de travail qui n'auraient pas déjà fait l'objet d'une publication, notamment la documentation interne et les comptes rendus de réunions portant sur ces programmes ; b) les documents produits lors d'éventuelles phases d'expérimentation de ces modèles ; c) les échanges des groupes de travail et des équipes travaillant ou ayant travaillé à leur développement ; d) les documents de présentations des travaux liés aux programmes de datamining ; e) les échanges avec la CNIL (courriers, autorisations, demandes de conseil, etc.) ; f) les étude d'impact sur la protection des données ; g) la liste des éventuelles entreprises privées ou d'administrations publiques ayant contribué au développement de l'algorithme ainsi que les échanges avec ces entités ; 3) pour chacun de ces programmes (point 1), la documentation technique de chaque algorithme, ce qui comprend : a) l'ensemble de la documentation technique relative au développement et à l'utilisation de ces algorithmes ; b) les manuels d'utilisation de ces algorithmes ; c) les formules de calcul de score de risques ainsi que les programmes associés utilisés pour la préparation des variables et des bases de données utilisées pour le calcul des scores de risques (sachant que ce point porte sur les versions précédentes des algorithmes et que ces programmes doivent être lisibles et compréhensibles « les noms de variables et les divers acronymes doivent, en particulier, être expliqués » et qu’ils doivent comprendre la liste exhaustive des données « variables d'entrée » utilisées pour son calcul « par exemple : revenus, âge, etc. ») ; d) le détail de chaque variable utilisée (nom, découpage, seuils, etc.), de manière à être à même de comprendre clairement le modèle ainsi que son impact/pondération (estimation du coefficient, écart-type et éventuellement, pour le cas par exemple d'une régression logistique, odds ratio) ; 4) pour chacun de ces programmes (point 1), la liste exhaustive des informations relatives à l'entraînement et la sélection des modèles finaux, ainsi qu'aux éventuelles phases d'expérimentation de ces derniers, ceci inclut : a) les programmes utilisés pour sélectionner ces modèles (préparations des variables, critères de sélection des modèles, étapes d'itérations) ; b) la liste des variables utilisées lors de la phase d'entraînement du modèle, même si ces dernières n'ont pas été retenues pour le modèle final ; c) le détail des modèles non sélectionnés ; d) les documents produits (comptes rendus de réunions, documents d'évaluations, présentations, rapports, etc.) lors des phases d'entraînements et d'expérimentation de ces modèles. La commission relève, à titre liminaire, que les documents sollicités ont été produits par la CNAM dans le cadre de sa mission de service public. Ils revêtent, dès lors, le caractère de document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, soumis au droit d’accès ouvert par le livre III de ce code (avis de partie II n° 20144578 du 8 janvier 2015 ; avis n° 20161989 du 23 juin 2016). La commission rappelle ensuite que le droit d’accès aux documents administratifs, qui a valeur constitutionnelle (décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834, du 3 avril 2020), s’exerce dans les conditions fixées aux articles L300-2 et L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration, lesquelles concilient l’exigence de transparence de l’action administrative découlant des dispositions de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et la protection des secrets protégés par la loi, à l’instar de la sécurité des systèmes d’information des administrations prévue au d) du 2° de l’article L311-5 du même code et de la recherche et de la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature, prévues par le g) du 2° du même article. La commission précise, toutefois, que le droit d’accès doit rester compatible avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du même code. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande ne peut en effet être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, 14 novembre 2018, n° 420055 et 422500). La commission précise également que dans le cas particulier où l’autorité saisie fait valoir que la communication des documents sollicités ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il y a lieu de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public. (CE, 17 mars 2022, n° 449620 ; avis n° 20220207 du 10 mars 2022). En l’espèce, la commission estime que la demande de Monsieur X présente un intérêt particulier pour le demandeur, comme pour le public. Elle souligne, à cet égard, l’importance particulière qui s’attache à la diffusion publique des traitements algorithmiques et des codes sources des administrations, gage de transparence administrative (avis de partie I, n° 20216847, du 13 janvier 2022, relatif à Parcoursup). La commission considère toutefois qu’en dépit de son intérêt légitime, cette demande, eu égard à l’étendue de son périmètre et à la nature des documents sollicités, est en l’état de nature à faire peser une charge de travail déraisonnable sur la CNAM en raison des opérations matérielles que son traitement implique. La commission relève à cet égard que Monsieur X sollicite la communication de l’ensemble des documents ayant trait à tous les programmes de profilage utilisés ou ayant été utilisés par la CNAM, ce qui suppose que cette autorité, ainsi qu’elle le fait valoir, procède à des recherches approfondies en vue d’identifier et de sélectionner les documents susceptibles d’y répondre. La commission constate également qu’une fois que les documents auront été identifiés, cette demande posera des difficultés matérielles et techniques de traitement. Elle suppose en effet que l’administration examine en détail et procède à une analyse fine de chaque document, dont des fichiers informatiques supposant une expertise particulière, afin d’identifier l’ensemble des éléments protégés. La commission constate également l’ampleur des occultations ou disjonctions à opérer à ce titre dans un volume très important de documents. La commission relève enfin qu’il n’est pas exclu que cette demande porte en partie sur des documents inexistants ainsi que sur des documents faisant l’objet d'un régime particulier de communication et échappant au champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration (documents soumis à la CNIL notamment). La commission estime ainsi compte tenu du périmètre de la demande, ainsi que de ses difficultés de traitement, que la demande présentée par Monsieur X fait, en l’état, peser sur les services de la CNAM une charge de travail excessive, nonobstant les moyens dont dispose cette autorité et l’intérêt qui s’attache à la communication des documents sollicités pour le demandeur, ainsi que pour le public. Elle en déduit qu’une demande de cette nature ne peut en conséquence recevoir un avis favorable. La commission émet, en conséquence un avis défavorable à la demande telle qu’elle est formulée. La commission invite le demandeur à se rapprocher des services de la CNAM afin que ces derniers puissent l’aider dans sa démarche d'identification et lui permettre de présenter, le cas échéant, une nouvelle demande plus circonstanciée.