Avis 20234216 Séance du 07/09/2023

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 juillet 2023, à la suite du refus opposé par la rectrice de l'académie de La Réunion à sa demande de communication du rapport écrit par l'inspecteur de l'éducation nationale et transmis à l'académie de La Réunion concernant la plainte, qu'elle leur a adressé, pour harcèlement et violences scolaires dont a été victime sa fille X à l'école X. La commission rappelle, en premier lieu, qu’un rapport d’enquête administrative accompagné de ses annexes est en principe librement communicable à toute personne qui en fait la demande sur le fondement des dispositions de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration à la condition d'une part, que l'enquête soit achevée, d'autre part, qu'il ne présente plus un caractère préparatoire à une décision en cours d'élaboration. La commission rappelle cependant qu'en application de l'article L311-6 du code précité, ne sont pas communicables les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de tiers, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable autre que le demandeur, ou faisant apparaître le comportement d'une personne autre que ce dernier, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La commission considère, sur ce fondement, que les documents tels que les témoignages recueillis dans le cadre d'une enquête administrative, tout comme les lettres de signalement, de plainte ou de dénonciation adressées à une administration, dès lors que leur auteur est identifiable, que ce soit directement ou par déduction, ne sont pas communicables à des tiers, y compris lorsque ceux-ci sont visés par le témoignage ou la lettre en question. A défaut de pouvoir rendre impossible l'identification de leur auteur, l’intégralité des propos tenus doit être occultée. Lorsqu'une telle occultation conduirait à priver de son sens le document sollicité, sa communication doit être refusée. Par ailleurs, lorsqu'il s'agit d’une lettre anonyme, elle n’est communicable qu’à la personne mise en cause, à condition qu’elle ne soit pas manuscrite et que son auteur ne puisse pas être identifié. La commission considère en revanche que les documents émanant d'agents établis dans le cadre de leurs fonctions ne sont pas couverts par cette réserve (avis n° 20204111, du 10 décembre 2020). La commission relève, en deuxième lieu, que la médiation a pour effet d’interrompre les délais contentieux et les prescriptions (article L213-6 code de justice administrative) et qu’une mission de médiation peut être organisée, en dehors de toute procédure juridictionnelle, soit à la demande des parties, qui peuvent demander au président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel territorialement compétent d'organiser une mission de médiation et de désigner la ou les personnes qui en sont chargées, ou lui demander de désigner la ou les personnes qui sont chargées d'une mission de médiation qu'elles ont elles-mêmes organisée (article L213-5 du même code), soit à la demande d’une juridiction, lorsqu'un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi d'un litige, avec l’accord des parties (article L213-7 code de justice administrative). Elle souligne qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. » Ne revêtent toutefois pas un caractère administratif, relevant du droit d’accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, les documents juridictionnels, c’est-à-dire les documents émanant des juridictions en lien avec la fonction de juger (CE, 27 juillet 1984, n° 30590, Association SOS Défense c/Cour de cassation, p. 284 ; CE, 26 janvier 1990, Vincent, n° 104236 : Lebon T. 780) ainsi que ceux qui, établis par les autorités administratives, ne sont pas détachables d’une procédure juridictionnelle, (CE, 2 octobre 1994, X, n° 123584, T. p. 951 ; CE, 31 mars 2017, Garde des Sceaux, ministre de la Justice c/ M. X, n° 408348). Elle considère qu'un rapport établi à l'occasion d'une médiation, qui a pour objet de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative, est détachable de la fonction de juger et donc de la phase juridictionnelle qu’elle tend à éviter. Il constitue donc un document administratif relevant du droit d’accès aux documents administratifs ( à rapprocher de l’avis n° 20202442 du 8 octobre 2020 pour une médiation administrative ; de l'avis n° 20212746 du 23 septembre 2021 pour l'arbitrage). Elle relève toutefois que l’article L213-2 du code de justice administrative, prévoit que « sauf accord contraire des parties, la médiation est soumise au principe de confidentialité. Les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être divulguées aux tiers ni invoquées ou produites dans le cadre d'une instance juridictionnelle ou arbitrale sans l'accord des parties. » Elle estime que la confidentialité imposée par le législateur, qui constitue un principe directeur des processus de médiation indispensable pour garantir la transparence et la confiance des personnes y ayant recours et, par suite, l’effectivité de ce mode alternatif de règlement des différends, doit être regardée comme un secret protégé par la loi au sens du h) du 2° de l’article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Elle en déduit que le dossier de médiation, document administratif, n’est pas communicable à un tiers sur le fondement des dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, la commission relève, d'une part, que Madame X sollicite la production d'un rapport établi non pas dans le cadre d'une médiation mais par l'inspecteur académique et qui a ensuite été vraisemblablement communiqué au médiateur de l'éducation nationale. D'autre part, la commission comprend que ce rapport concerne directement la fille mineure de Madame X, qui dispose dès lors de la qualité de personne intéressée au sens de l'article L311-6 du code précité. La commission, qui n'a pas pu prendre connaissance du document sollicité, émet dès lors, en l'état des informations dont elle dispose, un avis favorable à la demande, sous réserve de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable autre que Madame X et sa fille, ou faisant apparaître le comportement d'une personne autre que celles-ci, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, et à la condition que ces occultations ne dénaturent pas le sens du document concerné et ne privent pas d’intérêt sa communication. Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable.