Avis 20233975 Séance du 07/09/2023

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 28 juin 2023, à la suite du refus opposé par la maire de Saint-Genis-Laval à sa demande de communication des documents suivants concernant les dysfonctionnements de la restauration scolaire : 1) les analyses juridiques réalisées par la mairie ainsi que celles des avocats mentionnées lors de la commission générale du 26 mai sur une sortie anticipée du contrat de délégation de service public (DSP) signé avec le prestataire X ; 2) les résultats des audits réalisés par « X » concernant le suivi et le contrôle de la DSP et mentionnant les non conformités constatées ; 3) les coûts des différents scénarios alternatifs travaillés par la mairie ; 4) l'audit patrimonial réalisé par « X ». En l’absence de réponse du maire de Saint-Genis-Laval à la date de sa séance, la commission rappelle, en premier lieu, que l’ensemble des correspondances échangées entre un avocat et son client, notamment les consultations juridiques rédigées par l’avocat à son intention et ses factures de frais et d’honoraires (Cour de cassation, 1ère Chambre, 13 mars 2008, n° 05-11314), si elles peuvent constituer des documents administratifs au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, sont couvertes par le secret professionnel des avocats, protégé par l’article 66–5 de la loi n° 71–1130 du 31 décembre 1971 et, par suite, par le h) du 2° de l’article L311-5 du même code. Elle émet, par suite, un avis défavorable à la communication de ces documents, sollicités au point 1) de la demande. S'agissant, en deuxième lieu, des analyses juridiques réalisées par la mairie mentionnées au point 1), la commission rappelle qu'aux termes des premier et deuxième alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents : - les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant ; - les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent. A cet égard, la commission relève que sont considérés comme préparatoires l'ensemble des documents qui concourent à l'élaboration d'une décision administrative et sont inséparables de ce processus. Ces documents préparatoires sont en principe exclus provisoirement du droit à la communication aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. Par ailleurs, lorsqu’un projet comporte des phases distinctes donnant lieu à l'édiction de plusieurs décisions successives, il importe d’identifier la nature des pièces dont le caractère préparatoire est levé par l’intervention de chacune de ces décisions. La commission précise par ailleurs que le caractère préparatoire d'un document s'apprécie au regard de la précision, de la nature et l’échéance des décisions qu’il préconise d’adopter. En l'espèce, la commission, qui n'a pas pu prendre connaissance des études sollicitées, estiment que ces dernières, en supposant qu'elles soient achevées et dépourvues de caractère préparatoire, sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation des éventuelles mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 du même code. Elle émet, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point. S'agissant du point 3), la commission rappelle qu'elle a pour mission de veiller à l'application des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration qui garantissent à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, et qu'en revanche, elle n'est pas compétente pour se prononcer sur le refus opposé par une autorité administrative à une demande de renseignements qui lui aurait été adressée. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur ce point, qui s'analyse comme une demande de renseignements. S'agissant en dernier lieu des documents mentionnés aux points 2) et 4), la commission rappelle qu’un rapport d'audit réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable d'un service public, constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, sauf à ce qu'il soit préparatoire à une décision administrative en cours d'élaboration. Sur ce point, elle précise qu’un tel rapport ne peut revêtir un caractère préparatoire au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration que lorsqu'il est destiné à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un rapport s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. La commission précise, en outre, que les analyses financières prospectives à caractère général, qui font par exemple état de l'évolution possible des finances locales sur plusieurs années au regard de différents scénarios, ne sauraient revêtir un tel caractère, pas plus qu'une étude rétrospective. En revanche, une étude relative aux incidences sur les finances locales d'un projet précis peut conserver un caractère préparatoire aussi longtemps qu'il n'a pas été décidé d'adopter ce projet ou que l'autorité administrative n'y a pas manifestement renoncé. La commission précise, par ailleurs, qu’en application de l'article L311-6 du code précité, ne sont toutefois communicables qu'à l'intéressé les mentions qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, qui font apparaître un comportement d'une personne, physique ou morale, dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, ou dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ou au secret des affaires. La communication à un tiers ne peut dès lors intervenir qu’après disjonction ou occultation de ces mentions, et sous réserve qu’une telle disjonction ou occultation ne conduise pas à priver de son sens le document sollicité. Toutefois, la commission souligne que les mentions de tels rapports qui procéderaient à une évaluation critique du fonctionnement du service public, ne mettant pas en cause à titre personnel des tiers, ne sauraient être regardées comme portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne et n'ont pas à être occultées. Compte tenu de ce qui précède, la commission émet, sous ces réserves, un avis favorable à la communication des documents mentionnés aux points 2) et 4).