Conseil 20233853 Séance du 20/07/2023

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 20 juillet 2023 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à un conseiller communautaire ou à toute autre personne, d'un protocole transactionnel que doit signer la présidente de la communauté de communes avec un membre du personnel, dans lequel figure une clause de confidentialité, sachant que cette signature doit être mentionnée dans la liste des décisions par délégation. A titre liminaire, la commission rappelle qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient. La commission rappelle en premier lieu qu’en application du 1er alinéa de l'article 2044 du code civil, une transaction est « un contrat par lequel les parties […] terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». Elle ajoute que le Conseil d'État a jugé qu'un protocole transactionnel conclu par l’administration afin de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative, constituait un contrat administratif et présentait le caractère d’un document administratif au sens du code des relations entre le public et l’administration (CE, 18 mars 2019, n° 403465). A cet égard, si la commission estime désormais qu’un protocole transactionnel est détachable de la fonction de juger et donc de la phase juridictionnelle qu’elle tend à éviter, lorsqu’un tel contrat vise à éteindre un litige porté devant la juridiction administrative ou judiciaire, sa communication est toutefois de nature à porter atteinte au déroulement de la procédure juridictionnelle engagée. Elle ne peut, dès lors, intervenir, sous réserve du respect des autres secrets protégés par la loi tel notamment le secret des affaires, qu’après que l’instance en cause a pris fin. La commission rappelle, en deuxième lieu, sa doctrine constante selon laquelle la présence d'une clause ou d'un accord de confidentialité ne saurait, à elle seule, justifier la non-communication d'un document administratif. Leur existence constitue, en revanche, un élément d'appréciation de ce que les informations qui en sont l'objet, et dont le périmètre est ainsi précisé, revêtent un caractère secret pour leur détenteur légitime et font l'objet d'une protection particulière. En troisième et dernier lieu, la commission indique qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, selon les modalités prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. Elle précise toutefois que si l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales a institué un régime spécifique d'accès aux documents des communes, distinct du régime général d'accès aux documents administratifs organisé par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration, et si les exceptions au droit d'accès prévues aux articles L311-5 et L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement de ces dispositions spéciales, l'exercice de ce droit d'accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d'autres fondements, tels que le secret de la vie privée (CE 10 mars 2010, n° 303814, commune de Sète ; conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), le secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), le secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011), ou le secret industriel et commercial (CE, 17 mars 2022, n° 449620). La commission estime, par suite, que les délibérations municipales et les documents qui y sont annexés, sont des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande sur le fondement de ces dispositions, sous réserve de l’occultation préalable des éventuelles mentions couvertes par le secret des affaires, le secret de la vie privée ou de tous autres secrets protégés par la loi (CE, 27 septembre 2022, n° 452614). Compte tenu de tout ce qui précède, la commission estime qu'un protocole transactionnel est communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, ou, s'il a été annexé à une délibération, de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Elle précise toutefois que doivent être occultés les passages dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée de l'agent concerné (notamment son adresse personnelle) ou de tiers, ou serait de nature à faire apparaitre le comportement de cet agent dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La commission considère en revanche que, compte tenu de l’objectif de transparence poursuivi par le droit d’accès consacré par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, la communication d’un document administratif ne saurait en principe être refusée au seul motif qu’il ferait apparaître, de la part d’une administration publique ou d’une personne privée chargée d’une mission de service public dans l’exercice de cette mission, un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Les mentions relatives au comportement de la communauté de communes n'ont, par suite, pas à être occultées. En l'espèce, après avoir pris connaissance du protocole transactionnel que vous lui avez transmis, la commission estime que seules les adresses de Monsieur X et de Monsieur X (page 1 du contrat) doivent être occultées. Les autres mentions du document, y compris le montant des prétentions initiales de l'agent, ne sont pas de nature à porter atteinte à sa vie privée ou à révéler un comportement de l'agent susceptible de lui porter préjudice. La commission vous invite donc à communiquer le document sous cette seule réserve.