Avis 20233645 Séance du 07/09/2023

Madame X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 juin 2023, à la suite du refus opposé par le directeur général de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) à sa demande de communication dans un format numérique, ouvert et réutilisable ou publication sur le site de la CNAF, de l'ensemble des instructions internes en vigueur dans le champ de l'action sociale relatives aux procédures et conditions d'instruction, d'ouverture et de maintien des prestations sociales, ainsi qu'aux procédures de contrôle et de remboursement d'indus, à savoir : 1) les « circulaires » ; 2) les « lettres réseau » ; 3) les « lettres circulaires » ; 4) les « informations techniques » ; 5) les « notes » ; 6) les « suivis législatifs » ; 7) les « dossiers repères » ; 8) les instructions envoyées par mail aux collaborateurs et collaboratrices de la CNAF ainsi que la publication des échanges effectués sur des forums internes de type « questions-réponses ». La commission, qui a pris connaissance des observations du directeur général de la CNAF, estime que les instructions internes de cet établissement public constituent des documents administratifs librement communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, dans le respect des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, et par suite, le cas échéant, après occultation de ces derniers ou disjonctions des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 du même code. La commission rappelle également s'agissant d'une demande de mise en ligne de documents, qu'aux termes de l'article L312-1-2 de ce code : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. / (...) ». La commission rappelle, toutefois, que le droit d'accès aux documents administratifs défini par le livre III de ce code ne contraint pas l'administration à effectuer des recherches pour répondre à une demande et que les administrations ne sont pas tenues de répondre aux demandes trop générales ou insuffisamment précises (CE 27 septembre 1985, Ordre des avocats au barreau de Lyon c/ X, n° 56543, Lebon 267 ; CE 30 juin 1989, OPHLM de la Ville de Paris, n° 83477). Elle estime ainsi irrecevables, les demandes portant sur des échanges intervenus entre une ou des administrations et une autre administration ou une personne privée, lorsqu’elles sont trop imprécises quant à l'objet des documents demandés (avis n° 20216781 du 16 décembre 2021), quant à leur nature (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à l'administration et/ou ses composantes en cause (avis n° 20195507 du 12 mars 2020), quant à son ou ses interlocuteurs (avis n° 20194880 du 12 mars 2020 ; n° 20213868 du 15 juin 2021), quant au cadre d'élaboration du document (avis n° 20213868 du 15 juin 2021) ou encore quant à la période de temps visée (avis n° 20213868 du 15 juin 2021). En l'espèce, la commission estime que la généralité de la formulation de la demande, qui vise toutes les instructions internes à la CNAF relatives au traitement et à la gestion de l’ensemble des demandes et dossiers en matière des prestations d’action sociale, ne met pas la CNAF en mesure d'identifier précisément et sans recherche approfondie, les documents susceptibles d'y répondre. Elle relève, à cet égard, qu'en réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général de la CNAF lui a indiqué que la demande de Madame X porte potentiellement sur plusieurs milliers de documents, le nombre d'instructions correspondant à lui seul à plus de 6 000 documents. Elle considère en conséquence que cette demande est, en l'état, irrecevable. Prenant toutefois note de l'impossibilité pour la demanderesse de circonscrire l’étendue des documents sollicités en l'état des informations rendues accessibles, elle invite cette dernière à se rapprocher des services de la CNAF afin que ces derniers puissent l'aider dans sa démarche d'identification et lui permettre de présenter une nouvelle demande plus circonstanciée.