Avis 20233547 Séance du 20/07/2023

Madame X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 juin 2023, à la suite du refus opposé par le maire de Menton à sa demande de consultation du rapport de gestion et du rapport sur le gouvernement d'entreprise de la Société publique locale d’aménagement de la Riviera Française. La commission rappelle qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, sont considérés comme documents administratifs, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Il résulte de la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541), qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. La commission rappelle également qu’aux termes de l’article L1531-1 du code général des collectivités territoriales : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital. Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L300-1 du code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. Lorsque l'objet de ces sociétés inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires. Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. Elles peuvent également exercer leurs activités pour le compte d'une société publique locale d'aménagement d'intérêt national sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services. Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce. Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du présent livre.» Aux termes de l’article L327-2 du code de l’urbanisme : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d'aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. Une des collectivités territoriales ou un des groupements de collectivités territoriales participant à une société publique locale d'aménagement détient au moins la majorité des droits de vote. Ces sociétés sont compétentes pour réaliser toute opération ou action d'aménagement au sens du présent code ». Aux termes de l’article L327-1 du code de l’urbanisme : « Les sociétés publiques locales d'aménagement revêtent la forme de sociétés anonymes régies par le livre II du code de commerce. Sous réserve du présent chapitre, elles sont soumises au titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales (…). Les sociétés publiques locales d'aménagement (...) sont compétentes pour réaliser, outre toute opération d'aménagement prévue au dernier alinéa de l'article L327-2 ou à l'avant-dernier alinéa de l'article L327-3 du présent code, les opérations de requalification de copropriétés dégradées prévues à l'article L741-1 du code de la construction et de l'habitation, réaliser des études préalables, procéder à toute acquisition et cession d'immeubles en application des articles L221-1 et L221-2 du présent code, procéder à toute opération de construction ou de réhabilitation immobilière en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l'article L300-1, ou procéder à toute acquisition et cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux dans les conditions prévues au chapitre IV du titre Ier du livre II. Elles peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le présent code et agir par voie d'expropriation dans les conditions fixées par des conventions conclues avec l'un de leurs membres.» La commission estime qu’eu égard au caractère entièrement public de leur capital, aux missions qui leur sont confiées, au contrôle exercé par l’administration et à leurs conditions de fonctionnement, les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA), sociétés anonymes de droit commercial, qui se voient confier par les collectivités territoriales et leurs groupements qui en sont membres, les missions énumérées aux articles L1531-1 du code général des collectivités territoriales et L327-1 du code de l’urbanisme, doivent être regardées comme chargées d’une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dès lors, les documents qu'elles élaborent ou détiennent sont, lorsqu’il se rapportent à leur mission, des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration soumis au droit d’accès ouvert par le livre III du même code. En l'absence de réponse du maire de Menton à la date de sa séance, la commission estime que les documents sollicités ont été élaborés ou sont détenus par elle dans le cadre de sa mission de service public. A ce titre, ils entrent dans le champ d'application de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et sont communicables, sous réserve de l'occultation, le cas échéant, des mentions couvertes par l'un des secrets protégés par l'article L311-6 du même code. La commission émet donc, sous cette réserve, un avis favorable.