Avis 20233419 Séance du 20/07/2023

Maître X, conseil de Monsieur Pierre X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 mai 2023, à la suite du refus opposé par le préfet de l'Hérault à sa demande de communication des documents suivants, concernant son client propriétaire en indivision des parcelles cadastrées section X, sises au lieu-dit X, sur le territoire de Serignan : 1) l’arrêté de cessibilité des parcelles ci-dessus mentionnées pris par le préfet le 23 septembre 2021 ; 2) l'ensemble des documents préparatoires s'y rapportant, notamment : a) le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur à l'issue de l'enquête parcellaire ; b) le procès-verbal en date du 25 août 2021 de l'enquête parcellaire ouverte à Serignan du 15 juillet 2021 au 2 août 2021 ainsi que l'avis du commissaire enquêteur en date du 25 août 2021 ; c) l’éventuel courrier de X sollicitant la prise d'un arrêté de cessibilité consécutif à cette enquête publique parcellaire ; d) les 5 plans parcellaires des terrains ou bâtiments à exproprier et la liste des propriétaires. En l'absence de réponse du préfet de l'Hérault à la date de sa séance, la commission rappelle, s'agissant des documents relatifs à la procédure tendant à déclarer un projet d'utilité publique, que la procédure est régie par les dispositions des articles L110-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui organise des modalités particulières d'accès aux documents élaborés dans ce cadre, variant en fonction du type d'enquête engagée et du déroulement de la procédure. Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit, en effet, la mise en œuvre de deux types d'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique : une enquête dite de « droit commun », et une enquête portant sur des opérations susceptibles d'affecter l'environnement et entrant à ce titre dans le champ des articles L123-1 à L123-16 du code de l'environnement. La phase administrative précédant une déclaration d'utilité publique (DUP) comporte quatre périodes distinctes : 1. Avant l'ouverture de l'enquête publique, les documents définis à l'article R112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à l'exception de la délibération décidant de demander une DUP, revêtent un caractère préparatoire et sont à ce titre temporairement non communicables. 2. Pendant le déroulement de l'enquête publique, il convient de distinguer selon la nature de l'enquête réalisée. Lorsqu'il s'agit d'une enquête dite « de droit commun », les documents du dossier soumis à l'enquête publique ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles R112-8 et suivants de ce code. Aucune disposition du code n'impose en particulier à l'autorité administrative compétente de fournir des photocopies des documents composant le dossier d'enquête. Lorsqu'il s'agit d'une enquête entrant dans le champ des articles L123-1 à L123-16 du code de l'environnement, il convient de distinguer, selon la date de publication de l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête. Si celui-ci a été publié avant le 1er juin 2012, la commission rappelle que, dans ce cadre, seules les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L141-1 de ce code, peuvent obtenir le dossier d'enquête publique en vertu de l'article L123-8. En revanche, toute personne peut obtenir la communication des informations environnementales qu'il contient, sans que leur caractère préparatoire puisse être opposé. Si l'arrêté d'ouverture et d'organisation de l'enquête publique a été publié après le 1er juin 2012, la commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012 sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique, dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Si les documents qui résultent de cette enquête ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 3. Après la clôture de l'enquête publique et avant l'intervention de l'arrêté préfectoral déclarant l'utilité publique du projet, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur deviennent communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. La communication du registre d'enquête ne suppose aucune occultation préalable, la communication des informations librement consignées sur les registres par les personnes ayant formulé des observations sur le projet soumis à enquête ne pouvant porter atteinte à l'un des secrets protégés par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 4. L'intervention de l'arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique rend, quant à lui, communicable l'ensemble des pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure en raison de leur caractère préparatoire. La commission estime, enfin, que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur établis dans le cadre de la procédure d’enquête parcellaire prévue par les articles R131-3 et suivants du code de l’expropriation pour cause d'utilité publique ne deviennent, dès leur remise à l’autorité compétente après clôture de cette enquête, et avant l’adoption de l’arrêté de cessibilité ou de l'acte déclaratif d'utilité publique intervenant postérieurement à l'enquête parcellaire et valant arrêté de cessibilité, communicables qu’aux intéressés, c’est-à-dire aux propriétaires des parcelles concernées, et à l’expropriant. L'arrêté portant cessibilité, ou la déclaration d’utilité publique valant arrêté de cessibilité rendent, quant à eux, communicables aux intéressés toutes les pièces du dossier qui ne l'étaient pas au cours des précédentes étapes de la procédure. En l'état des informations portées à sa connaissance, la commission comprend que la procédure d'enquête publique est achevée et que l'arrêté préfectoral portant déclaration d'utilité publique est intervenu. Elle constate également que la demande de Monsieur X porte notamment sur l'enquête parcellaire, en sa qualité de propriétaire en indivision des parcelles concernées, lui conférant ainsi la qualité de personne intéressée au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. La commission émet donc, sous les réserves précitées, un avis favorable à la demande formulée aux points 1) et a) à c) du 2). En revanche, s'agissant du point d) du 2), la commission estime que les documents visés ne sont communicables qu'aux personnes faisant l'objet d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, chacune pour les seules informations qui la concernent et se rapportent aux parcelles qui lui appartiennent, à l'exclusion des noms, adresse, date et lieu de naissance des autres propriétaires, s'il s'agit de personnes physiques. Par suite, ces documents ne sont communicables qu'en tant qu'ils concernent le demandeur et pour ces seules informations uniquement. La commission émet, sous cette réserve, un avis favorable sur ce point de la demande.