Conseil 20232690 Séance du 22/06/2023

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 22 juin 2023 votre demande de conseil relative à la possibilité de transmettre à la commission territoriale des sanctions administratives (CTSA) des décisions de sanction prises par une DREETS au même titre que les procès‐verbaux ainsi que le rapport de l’inspecteur du travail adressé à la DREETS en vue du prononcé éventuel d’une sanction administrative. La commission vous rappelle que, selon le I de l'article 1er de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration et sans préjudice de l'article L114-8 du même code, les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2 dudit code sont tenues de communiquer, dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, les documents administratifs qu'elles détiennent aux autres administrations mentionnées au même premier alinéa de l'article L300-2 qui en font la demande pour l'accomplissement de leurs missions de service public. / Les informations figurant dans des documents administratifs communiqués ou publiés peuvent être utilisées par toute administration mentionnée audit premier alinéa de l'article L300-2 qui le souhaite à des fins d'accomplissement de missions de service public autres que celle pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus ». La commission précise à cet égard que le livre III du code des relations entre le public et l'administration n'a pas vocation à régir la communication de documents administratifs entre les services relevant d'une même administration. Ces dispositions ne lui donnent pas davantage compétence pour se prononcer, au sein d'une même administration, sur les autorités habilitées à consulter un document déterminé. La commission note que votre demande de conseil porte sur l'articulation entre deux procédures de sanction. La première, régie par les dispositions du code du travail, comporte une phase d'instruction, réalisée par des inspecteurs et contrôleurs du travail, qui peut aboutir à une sanction administrative pour méconnaissance du droit du travail, prononcée par le directeur ou la directrice de la DREETS (direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités). La seconde, régie par les dispositions du code des transports, comporte également une phase d'instruction, qui incombe à la DREAL (direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement), et qui peut aboutir, après examen par la CTSA (commission territoriale des sanctions administratives), sur une sanction administrative prononcée par le préfet de région. Vous souhaitez savoir, dans ce contexte, quelle est la portée des dispositions de l'article L3452-2 du code des transports aux termes duquel : "Saisie d'un procès-verbal constatant une infraction de nature délictuelle aux réglementations des transports, du travail, de l'hygiène ou de sécurité, commise après au moins une première infraction de même nature, l'autorité administrative peut, indépendamment des sanctions pénales, prononcer l'immobilisation d'un ou plusieurs véhicules ou ensembles routiers à la disposition d'une entreprise de transport routier, ou d'une entreprise de déménagement, pour une durée de trois mois au plus, aux frais et risques de celle-ci. (...)" La commission comprend toutefois qu'il ne s'agit pas, pour la DREAL de solliciter des documents détenus par la DREETS, mais d'organiser les modalités de transmission de ces documents à l'initiative de la DREETS, afin de saisir le préfet de région, autorité administrative mentionnée à l'article L3452-2 du code des transports, en vue du prononcé d’une éventuelle sanction sur le fondement de cet article. La commission considère que cette question est entièrement régie par les dispositions des articles L3452-2 et suivants du code des transports, sur lesquelles elle n’a pas reçu compétence pour se prononcer. A toutes fins utiles, elle vous rappelle les principes de communication suivants, qui seraient applicables en présence d'une demande présentée par un tiers sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration. La commission précise d’abord que les documents élaborés par l'administration à l'intention de l'autorité judiciaire ou d'une juridiction ne revêtent pas le caractère de documents administratifs mais celui de documents judiciaires ou juridictionnels, lesquels n'entrent pas dans le champ d'application du titre III du code des relations entre le public et l'administration et sur la communication desquels la commission n'est, par suite, pas compétente pour se prononcer. Elle estime qu’il en va ainsi des procès-verbaux de l'inspection du travail mentionnés à l'article L8113-7 du code du travail, qui s'inscrivent, à la différence des autres documents établis par ces agents, dans le cadre d'une procédure pénale que le ministère public est susceptible d'engager à compter de leur dépôt. Par suite, ils constituent des documents judiciaires, et non des documents administratifs, sur le caractère communicable desquels elle n’est pas compétente pour se prononcer. Pour les documents qui n’ont pas été élaborés dans ce cadre, la commission vous rappelle que les documents et rapports d'enquête produits ou reçus par l'inspection du travail dans le cadre de sa mission de contrôle du respect de l'application des dispositions du code du travail et des autres dispositions légales relatives au régime du travail constituent des documents administratifs soumis au droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration à la condition, d'une part, que l'enquête soit achevée, d'autre part, que ces documents ne présentent plus un caractère préparatoire à une décision en cours d'élaboration, par exemple une décision de sanction administrative. Font toutefois obstacle à leur communication à des tiers les motifs énumérés à l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, notamment les mentions couvertes par le secret de la vie privée ainsi que des mentions portant des appréciations ou des jugements de valeur sur des tiers nommément désignés ou facilement identifiables, ou faisant apparaître le comportement de personnes dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice, en application des 1° à 3° de l'article L311-6 de ce code.