Conseil 20231290 Séance du 30/03/2023

La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 30 mars 2023 votre demande de conseil relative au caractère communicable d'un protocole d'accord signé entre la société publique locale Antipolis Avenir (SPLAA) et un promoteur immobilier dans le cadre de la cession de foncier d’une opération en zone d'aménagement concerté (ZAC) pour laquelle la SPLAA s’est vue confier une concession d’aménagement par la ville d’Antibes. La commission vous rappelle qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, (…) les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. (…) » La commission vous rappelle également que le Conseil d’État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. La commission relève, ensuite, que prévues par les dispositions des articles L327-1 et 2 du code de l’urbanisme, les SPLA sont des sociétés, revêtant la forme de sociétés anonymes régies par le livre II du code de commerce, créées par les collectivités territoriales et leurs groupements, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, dont ils détiennent la totalité du capital. Elles sont compétentes notamment pour réaliser toute opération ou action d'aménagement au sens du code de l'urbanisme. La commission qui comprend qu’une SPLA est nécessairement créée à l’initiative de personnes publiques, comprend un actionnariat intégralement composé de personnes publiques et n’exerce d’opérations que procédant de la compétence d’une personne publique, en déduit qu’une telle société doit être regardée comme étant, en principe et pour l’ensemble de ses activités, chargée d’une mission de service public au sens de la jurisprudence précitée. Elle estime, par suite, que les documents élaborés ou détenus par une SPLA qui ont un lien suffisamment direct avec la mission de service public dont elle a la charge sont des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration soumis au droit d’accès ouvert par le livre III du même code En l'espèce, l'objet de la SPLAA, qui s'est vue confier une concession d'aménagement par la ville d'Antibes, est de réaliser des actions ou opérations d'aménagement portant notamment sur les espaces à enjeux situés sur la ville d'Antibes qu'ils soient d'intérêt communal ou communautaire, définie à l'article L300-1 du code de l'urbanisme : - mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat ; - organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques ; - favoriser le développement des loisirs et du tourisme ; - réaliser les équipements collectifs ; - lutter contre l'insalubrité ; - permettre le renouvellement urbain ; - sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. Le protocole d'accord relatif à la ZAC Marenda Lacan se rattachant directement à l'exécution de la mission de service public confiée à la SPLAA telle qu'elle est définie dans son objet, constitue un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, la commission estime que ce document, dont elle comprend qu'il ne présente pas un caractère préparatoire, est communicable à toute personne en faisant la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Ce droit de communication doit toutefois s’exercer dans le respect du secret des affaires, protégé par les dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Sont notamment visées par cette réserve, les mentions relatives aux détails financiers, aux rapports d’évaluation, au chiffre d’affaires, aux bilans financiers et aux coordonnées bancaires du co-contratant.