Avis 202307783 Séance du 25/01/2024

Maître X, conseil de Madame X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 14 décembre 2023, à la suite du refus opposé par la présidente de l'Institut supérieur des arts et du design de Toulouse à sa demande de communication des éléments remis par le directeur en début de mission et des entretiens dans le rapport intitulé « analyse des relations de travail au sein du service bibliothèque » établi par une structure identifiée comme étant « X », concernant sa cliente, et plus précisément : 1) la retranscription des entretiens qui ont été menés par « X » ; 2) les deux dossiers (éléments dont le rapport fait état en page 5 sur 33) constitués par des documents écrits réunis sur plusieurs années par les agents « présumés victimes de harcèlement moral ». La commission rappelle qu’un rapport d'enquête ou d’inspection réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable du service public est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, en principe communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 de ce code, à la condition d’une part, qu’il soit achevé, c'est-à-dire qu’il ait été remis à son commanditaire et, d’autre part, qu’il ne présente plus un caractère préparatoire à une décision en cours d'élaboration, par exemple une décision disciplinaire. La commission rappelle qu'un document ne peut revêtir un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l'autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l'issue d'un délai raisonnable, apprécié selon la nature et la difficulté de la décision préparée. En réponse à la demande qui lui a été adressée, la présidente de l'Institut supérieur des arts et du design de Toulouse a informé la commission que le rapport d'enquête revêtait à ce stade un caractère préparatoire à une future décision administrative, dès lors que l'institut envisage d'ouvrir une procédure disciplinaire à l'encontre de Madame X sur la base des éléments ainsi recueillis. La commission en prend note et émet, en l'état des informations portées à sa connaissance, un avis défavorable. Elle relève que ce rapport conservera un caractère préparatoire permettant à la présidente de l'Institut supérieur des arts et du design de Toulouse d'en refuser la communication à Madame X tant qu'elle n'aura pas décidé des mesures à prendre à son égard ou, en l'absence de décision explicite, que l'écoulement d'un délai raisonnable n'aura pas révélé qu'elle a renoncé à prendre de telles mesures. Elle précise également que si une procédure disciplinaire était engagée, le code des relations entre le public et l'administration ne trouverait plus temporairement à s'appliquer au profit des dispositions particulières régissant une telle procédure. La commission précise ensuite, à toutes fins utiles, qu'une fois que ce document aura perdu son caractère préparatoire, devront être occultées avant communication, en application de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ou au secret médical de tiers, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable autre que la demanderesse, ou faisant apparaître le comportement d'une personne autre que cette dernière, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, sous réserve que ces occultations ne dénaturent pas le sens des documents concernés ni ne privent d’intérêt leur communication. La commission considère, à cet égard, que les rapports sur la manière de servir d'un agent ou les dysfonctionnements rencontrés dans un service révèlent de la part de leurs auteurs un comportement dont la divulgation pourrait leur porter préjudice. Ces documents ne sont donc communicables qu'à ces derniers, chacun pour ce qui le concerne, au regard des dispositions de l'article L311-6. La commission précise, en outre, que les documents tels que les témoignages recueillis dans le cadre d'une enquête administrative, tout comme les lettres de signalement, de plainte ou de dénonciation adressées à une administration, dès lors que leur auteur est identifiable, que ce soit directement ou par déduction, ne sont pas communicables à des tiers, y compris lorsque ceux-ci sont visés par le témoignage ou la lettre en question. A défaut de pouvoir rendre impossible l'identification de leur auteur, l’intégralité des propos tenus doit être occultée. Lorsqu'une telle occultation conduirait à priver de son sens le document sollicité, sa communication doit être refusée. En revanche, les documents émanant d'agents établis dans le cadre de leurs fonctions, notamment des autorités hiérarchiques de l’intéressé, ne sont pas couverts par cette réserve (avis n° 20204111 du 10 décembre 2020). La commission considère également que les passages d'un rapport qui, sans mettre directement en cause une personne physique nommément désignée et sans révéler de manquements graves, analysent, même de façon critique, l'activité du service, sa gestion et sa situation financière, n'entrent pas dans le champ des mentions dont la divulgation serait contraire à l'article L311-6 et n’ont donc pas à être occultés. La communication ne peut donc intervenir qu’après disjonction ou occultation des mentions qui porteraient atteinte à l’un de ces intérêts et sous la réserve qu’une telle disjonction ou occultation ne conduise pas à priver de son sens le document sollicité. La commission estime que le rapport sollicité, une fois qu'ils ne sera plus préparatoire, sera communicable à la demanderesse, sous l'ensemble de ces réserves.