Avis 20227550 Séance du 12/01/2023

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 novembre 2022, à la suite du refus opposé par le président de Grenoble-Alpes Métropole à sa demande de communication, par publication en ligne et téléchargement sur le service internet commun d’accès aux actes administratifs de la métropole et de la ville de Grenoble, des délibérations et des actes réglementaires de la métropole, y compris ceux antérieurs à 2021. La commission rappelle qu’il résulte de l'article L5211-46 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des arrêtés de leur président, ainsi que de leurs budgets et de leurs comptes. Elle précise, en outre, qu'en application des dispositions de l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, notamment, par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ou par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. La commission rappelle, enfin, que l’article L312-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) prévoit que les administrations peuvent rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent. L'article L312-1-1 du CRPA prévoit par ailleurs que sous réserve des articles L 311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein « (...) publient en ligne les documents administratifs suivants : 1° Les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au présent titre, ainsi que leurs versions mises à jour ; 2° Les documents qui figurent dans le répertoire mentionné au premier alinéa de l'article L322-6 ; 3° Les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ; 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental ». Il ressort d'un conseil n° 20173110, du 5 octobre 2017 et d'un avis n° 20192116, du 18 juillet 2019, que les administrations concernées doivent assurer, en application du 1° de l’article L312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration, la publication de toutes les informations auxquelles elles ont donné accès à la suite d’une demande individuelle à compter du 8 avril 2017, et faire droit, depuis le 8 octobre 2016, à toutes les demandes de publication en ligne formulées sur le fondement du 4° de l'article L311-9 de ce code. Elles sont également tenues, depuis le 8 octobre 2017, en vertu des articles L322-6 et L312-1-1 du même code, de tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels figurent les informations publiques qu'elles produisent ou qu'elles détiennent, mis à jour annuellement, et de publier en ligne les documents figurant dans ce répertoire. Les conditions de mise en œuvre de ces obligations ont été précisées par la commission (conseil n° 20172569 du 5 octobre 2017). Enfin, les administrations doivent publier leurs bases de données en application du 3° de l’article L312-1-1 de ce code, depuis le 8 octobre 2018. La commission conseille de publier systématiquement, conformément à la loi, tous les documents produits ou signés présentant un intérêt potentiel pour le public (notamment les comptes et documents budgétaires, les comptes rendus des réunions des assemblées délibérantes, les documents intéressant les grands sujets de la vie locale, qu'il s'agisse des arrêtés et délibérations, des taxes locales, des grands projets locaux d'infrastructure ou d'aménagement, des projets ayant un impact sur l'environnement, des subventions aux associations) et toutes les bases de données, après en avoir extrait les informations qui ne seraient pas publiques, soit celles qui doivent être préalablement occultées en vertu des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, soit celles qui sont grevées d'un droit de propriété intellectuelle, ainsi qu'un répertoire. Ce répertoire permet aux débiteurs du droit d'accès de pouvoir identifier facilement les documents qui sont communicables et qui ne sont pas encore publiés en ligne et aide à mettre en œuvre un programme de mise en ligne de tous les documents établis postérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes de la loi du 7 octobre 2016 et mentionnés dans ce répertoire. La publication en ligne de documents administratifs par l’administration ne peut toutefois s’effectuer que sous réserve du respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du CRPA, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ». Cette liste figure à l'article D312-1-3 du même code. La commission déduit de ces dispositions, que, pour pouvoir faire l’objet d’une publication en ligne sur le site internet de l’administration, un document administratif doit en principe, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne. Elle rappelle, à cet égard, que l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (CGCT) constitue une législation spéciale qui déroge au régime de droit commun d’accès aux documents administratifs prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration. En effet, le Conseil d’État a jugé, dans sa décision n° 303814 Commune de Sète du 10 mars 2010 que ces dispositions instituent un régime particulier et autonome de communication, en vertu duquel les exceptions au droit d’accès prévues par les articles L311-5 et L311-6 du CRPA ne sont pas opposables à une demande présentée sur leur fondement. Il résulte cependant de cette décision, rendue à propos d’un arrêté individuel d’attribution de primes liées à la manière de servir, que ces dispositions du CGCT ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. La commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas non plus qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). Dans sa décision du 17 mars 2022, n° 449620, le Conseil d’État a enfin indiqué que si les exceptions au droit d’accès prévues à l’article L311-6 de ce code ne sont pas opposables à une demande présentée sur le fondement des dispositions spéciales de l’article L2121-26 du CGCT, l’exercice de ce droit d’accès particulier ne saurait faire obstacle, par principe, à la protection de secrets protégés par la loi sur d’autres fondements, tels que le secret de la vie privée ou le secret industriel et commercial. En application de ces principes, la commission estime donc que les délibérations du conseil métropolitain et les autres actes administratifs de la métropole sont publiables en ligne sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur l’occultation des mentions protégées par les articles L311-5 ou L311-6 du CRPA. En revanche, les informations qui ne sont pas nécessaires à la satisfaction de l’objectif, poursuivi par le législateur, d’information du public sur la gestion locale devront être occultées, en application des principes non écrits issus de la jurisprudence du Conseil d’État, dont la portée a été rappelée ci-dessus. En second lieu, la commission relève que lorsqu'un document administratif comporte des données à caractère personnel, il doit alors, pour pouvoir être publié en ligne, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l’article L312-1-2 du CRPA. Aux termes de ces dispositions, sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Elle figure à l'article D312-1-3 du CRPA. La commission estime sur ce point que n'ont pas à être anonymisées les prises de paroles et de position des élus du conseil municipal non plus que les noms d'autres élus de collectivités territoriales qui y sont retracés en cette qualité, dès lors que ces informations sont nécessaires à l'information du public et relatives aux conditions d'exercice de la vie politique et qu'elles peuvent dès lors faire l'objet d'une publication sans anonymisation au titre du 6° de cet article. L'anonymisation s'entend d'un traitement qui consiste à utiliser un ensemble de techniques de manière à rendre impossible, en pratique, toute identification de la personne par quelque moyen que ce soit et de manière irréversible. Elle diffère de la pseudonymisation qui consiste en un traitement de données personnelles réalisé de manière à ce qu'on ne puisse plus attribuer les données relatives à une personne physique sans information supplémentaire, notamment en rendant impossible son identification de façon directe. Elle relève que la CNIL a fait le point sur les techniques d'anonymisations utilisables ainsi que sur leurs enjeux sur son site internet, accessible en ligne à partir du lien suivant : https://www.cnil.fr/fr/lanonymisation-de-donnees-personnelles. Enfin, la commission précise que dans un conseil de partie II, n° 20221096, inscrit à la même séance, elle a fait le point sur les modalités de mise en ligne des actes sur le site internet de la collectivité, dans le cadre de la réforme des règles de publicité, d’entrée en vigueur et de conservation des actes pris par les collectivités territoriales et leurs groupements, prévue par l'article 78 de la loi n° 2019‐1461 du 27 décembre 2019 dite « Engagement et proximité ». La commission émet donc un avis favorable à la demande, dans les conditions rappelées ci-dessus. Elle prend toutefois note des difficultés techniques que lui a signalé le président de Grenoble-Alpes Métropole et l'invite à les résoudre rapidement de façon à se conformer à la loi.