Avis 20221283 Séance du 21/04/2022

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 1er mars 2022, à la suite du refus opposé par le maire de Bonac-Irazein à sa demande de communication, par consultation en mairie, des documents suivants, pour les années 2014 à 2022 : 1) les factures de prestation ; 2) les contrats de travail, occultés des mentions confidentielles ; 3) les fiches de salaire. S'agissant des documents mentionnés au point 1), la commission estime que la demande, qui ne précise notamment pas la nature des prestations en cause, est trop imprécise pour permettre à l'administration d'identifier les documents souhaités. Elle ne peut donc que déclarer cette demande irrecevable et inviter le demandeur, s’il le souhaite, à préciser la nature et l’objet de ces documents. S'agissant des autres documents, la commission rappelle que la vie privée des fonctionnaires et agents publics doit bénéficier de la même protection que celle des autres citoyens. Elle admet toutefois que les fonctions et le statut de ces personnels justifient que certaines informations les concernant puissent être communiquées. Il en est ainsi, notamment, de la qualité d'agent public, de l'adresse administrative et, s'agissant de la rémunération, des composantes fixes de celle-ci : grade et échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire (NBI), indemnités de sujétion. La commission estime cependant que, si les administrés doivent pouvoir accéder à certains renseignements concernant la qualité de leur interlocuteur, la protection, par l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, de la vie privée impose que ces aménagements soient limités à ce qui est strictement nécessaire à leur information légitime. Ainsi, s'agissant des éléments de rémunération, la commission est défavorable à la communication des informations liées, soit à la situation familiale et personnelle (supplément familial), soit à l'appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir de l'agent (primes pour travaux supplémentaires, primes de rendement), ou encore de celles relatives aux horaires de travail, aux indemnités et heures supplémentaires. Il en va de même, pour le cas où la rémunération comporterait une part variable, du montant total des primes versées ou du montant total de la rémunération, dès lors que ces données, combinées avec les composantes fixes, communicables, de cette rémunération, permettraient de déduire le sens de l'appréciation ou du jugement de valeur porté sur l'agent. La commission précise en outre qu'elle fait évoluer sa position, ancienne (conseils 20101148 du 29 mars 2010 et 20104024 du 14 octobre 2010), en ce qui concerne le temps de travail des agents publics et fonctionnaires et considère désormais qu'en tant qu'il se rapporte à l’exercice des fonctions publiques de l’agent, le temps de travail réglementaire, c’est-à-dire celui que l’agent doit théoriquement effectuer pour s’acquitter de ses obligations indépendamment des heures effectivement réalisées, de même que la quotité de travail, ne relèvent pas par eux-mêmes de la vie privée des agents concernés. Il en est de même du point de savoir si l’agent occupe un emploi à temps complet ou incomplet et la quotité correspondante, qui constituent des caractéristiques objectives du poste, et de la situation de temps partiel, alors même qu’elle procèderait d’un choix de la part de l’agent, dès lors que cette seule information ne révèle par elle-même aucune information mettant en cause la protection de la vie privée due à l’agent eu égard à la diversité des motifs autorisant cette situation. Seuls les horaires de travail des agents publics et le motif invoqué par l’agent à l’appui d'une demande de temps partiel demeurent ainsi protégés par la protection de sa vie privée. La commission souligne également que le Conseil d’État (CE 24 avril 2013 n° 343024 et CE 26 mai 2014 n° 342339) a précisé que lorsque la rémunération qui figure dans le contrat de travail ou le bulletin de salaire d'un agent public résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, sa communication à un tiers n'est pas susceptible de révéler sur la personne recrutée une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, mais qu'en revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une telle appréciation ou un tel jugement de valeur. Dans ce cas, le contrat de travail peut être communiqué après occultation des éléments relatifs à la rémunération, tandis que la communication du bulletin de salaire, qui serait privée de toute portée sans la rémunération, ne peut être opérée. Enfin, s'agissant des mentions supplémentaires présentes sur le bulletin de paye des agents publics depuis l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, la commission considère que la mention du taux d'imposition doit faire l'objet d'une occultation en application du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. Il en va de même pour les mentions, qui ne sont que la conséquence arithmétique de l'application de ce taux, du montant qui aurait été versé au salarié en l'absence de retenue à la source, du montant de l'impôt prélevé et du montant net à payer. En application de ces principes, la commission estime donc, si ces documents sollicités existent, qu'ils sont communicables au demandeur en application des dispositions de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des mentions relevant du secret de la vie privée. La commission constate, par ailleurs, que la demande s'inscrit dans le contexte d'un contentieux juridictionnel en cours opposant la commune à X. Elle rappelle que le f) de l'article L311-5 ne peut être valablement opposé que lorsque la communication serait de nature à compliquer la conduite des opérations préliminaires, comme une enquête, ou l'office du juge en empiétant sur ses compétences et prérogatives dans la conduite de la procédure, ou à retarder de manière excessive le jugement de l'affaire. Ainsi, la seule circonstance qu’une communication de document administratif serait de nature à affecter les intérêts d’une partie à une procédure, qu’il s’agisse d’une personne publique ou de toute autre personne, ne constitue pas une telle atteinte et celle qu’un document administratif se rapporte de près ou de loin à une procédure en cours devant une juridiction de l’ordre judiciaire ou administratif ne saurait ainsi par elle-même faire obstacle à sa communication sur ce fondement. En l'espèce, la commission ne dispose d'aucun élément lui laissant penser que la communication des documents sollicités présenterait en l'espèce un risque d'atteinte au bon déroulement de la procédure juridictionnelle en cours. Enfin, en réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Bonac-Irazein a indiqué à la commission qu’il considérait la demande de Monsieur X comme abusive. La commission rappelle d'une part, que le droit à la communication des documents administratifs ne se confond pas avec un droit d’accès aux informations contenues dans ces documents et, d'autre part, que le droit d'accès aux documents administratifs est un droit objectif. L'intérêt d'une communication pour le demandeur ou ses motivations ne peuvent en conséquence légalement fonder un refus de communication. Toutefois, l'administration n'est pas tenue de répondre à une demande de communication qui présenterait un caractère abusif. Une demande peut-être regardée comme abusive lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France, 14 novembre 2018). Elle peut également être regardée comme abusive lorsque le traitement de la demande fait peser sur l’administration une charge excessive eu égard aux moyens dont elle dispose et à l’intérêt que présenterait, pour le demandeur, le fait de bénéficier, non de la seule connaissance des éléments communicables, mais de la communication des documents occultés eux-mêmes (CE, n° 426623, Association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-St-Exupery du 27 mars 2020). Le Conseil d’État a, à cet égard, précisé que lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public (CE, n° 449620, du 17 mars 2022). En l'espèce, il n'apparaît pas à la commission qu'en dépit de la faiblesse des moyens de la commune et des divergences existant entre la mairie et l'intéressé, la demande, qui ne porte in fine que sur un nombre restreint de bulletins de paie et de contrats de travail, qui font traditionnellement l'objet de demandes d'accès et dont l'intérêt pour le demandeur n'est pas contesté, puisse être, regardée, en elle-même, comme abusive. La commission émet en conséquence un avis favorable, sous les réserves susmentionnées, aux points 2) et 3) de la demande. Elle précise, à toutes fins utiles, que si cette communication devait engendrer d'autres demandes dans le but manifeste de perturber le bon fonctionnement de l’administration, la commune serait alors fondée à ne pas y réserver une suite favorable.