Avis 20220388 Séance du 31/03/2022

Monsieur X X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 janvier 2022, à la suite du refus opposé par le directeur de l'URSSAF de Bretagne à sa demande de communication, par voie informatique, au format excel ou csv, des documents et informations suivantes, relatifs aux établissements basés dans la région, ayant pour codes NAF (APE) 9499Z (autres organisations fonctionnant par adhésion volontaire), NAF (APE) 9609Z (autres services personnels), NAF (APE) 0143Z (élevage de chevaux et d'autres équidés), NAF (APE) 0149Z (élevage d'autres animaux) : le SIRET, le nom, l'adresse postale, le code postal, la ville, le téléphone, l'email et le nombre de salariés pour chaque personne morale. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de l'URSSAF de Bretagne a indiqué à la Commission qu'il confirmait le refus de communication, dès lors qu'il estime que les éléments demandés par Monsieur X sont couverts par le secret professionnel en application des dispositions des articles 9 du code civil et 226-13 du code pénal. La Commission rappelle que l’URSSAF étant un organisme de droit privé chargé d'une mission de service public dévolue par l'article L213-1 du code de la sécurité sociale, les décisions qu'elle prend et les pièces qu'elle produit dans ce cadre sont des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration et l'administration, soumis au droit d'accès prévu par l'article L311-1 de ce code. En premier lieu, la Commission rappelle qu'aux termes de l'article L312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2, à l'exception des personnes morales dont le nombre d'agents ou de salariés est inférieur à un seuil fixé par décret, publient en ligne les documents administratifs suivants : 1° Les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au présent titre, ainsi que leurs versions mises à jour ; 2° Les documents qui figurent dans le répertoire mentionné au premier alinéa de l'article L322-6 ; 3° Les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ; 4° Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental. Le présent article ne s'applique pas aux collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants ». La Commission considère en outre que le droit de communication prévu à l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s'applique qu'à des documents existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. En revanche, et sous cette dernière réserve, cette loi ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, n° 56543, Recueil page 267), ou d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, n° 116498 et CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection). La Commission précise également que sont regardés comme des documents administratifs existants, au sens de cet article, les informations qui sont contenues dans des fichiers informatiques et peuvent en être extraites par un traitement automatisé d’usage courant. Il n’en va autrement que lorsque les informations sollicitées doivent, pour être extraites d'un fichier informatique, faire l'objet de requêtes informatiques complexes ou d'une succession de requêtes particulières qui diffèrent de l'usage courant pour lequel ce fichier a été créé, l'ensemble des informations sollicitées ne pouvant alors être regardé comme constituant un document administratif existant. Une demande portant sur la communication d'un tel ensemble d'informations doit dès lors être regardée comme tendant à la constitution d'un nouveau document (conseil n° 20133264 du 10 octobre 2013). Par ailleurs, ainsi que l’a jugé le Conseil d’État, les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose sont regardés comme des documents administratifs existants, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable (CE, 13 nov. 2020, n° 432832, Lebon T). En deuxième lieu, la Commission estime que le secret professionnel institué par des dispositions législatives particulières, applicables à des fonctions, à des missions ou à des informations et documents déterminés, doit être regardé comme un secret protégé par la loi au sens du h) de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, justifiant un refus de communication. La Commission souligne en outre qu’en vertu de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs dont la communication porterait atteinte, notamment, à la protection de la vie privée et au secret des affaires. Elle rappelle toutefois que ce n’est que dans l’hypothèse où l'importance des occultations à pratiquer pour protéger ces secrets dénaturerait le sens d'un document ou priverait sa communication de tout intérêt que cette communication peut être refusée par l'autorité administrative auprès de laquelle le document a été sollicité en vertu de l'article L311-7 du même code. En dernier lieu, la Commission rappelle qu'aux termes de l'article 9 du code civil, « Chacun a droit au respect de sa vie privée » et que l'article 226-13 du code pénal dispose : « La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. » L'article 226-22 du même code prévoit quant à lui que : « Le fait, par toute personne qui a recueilli, à l'occasion de leur enregistrement, de leur classement, de leur transmission ou d'une autre forme de traitement, des données à caractère personnel dont la divulgation aurait pour effet de porter atteinte à la considération de l'intéressé ou à l'intimité de sa vie privée, de porter, sans autorisation de l'intéressé, ces données à la connaissance d'un tiers qui n'a pas qualité pour les recevoir est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende (...) ». En l’espèce, la Commission relève qu'au nombre des éléments sollicités, le nombre de salariés des personnes morales visées, qui est une information de nature à révéler leur niveau d’activité, constitue une mention protégée par le secret des informations économiques et financières, couverte par le secret des affaires. S'agissant des informations restantes, si le Conseil d’État a indiqué dans un avis du 11 mars 1965 dont se prévaut le directeur de l'URSSAF de Bretagne que l'obligation du secret professionnel, qui s'impose aux personnels des organismes de sécurité sociale en application de l'article 226-13 du code pénal, fait obstacle à la communication des renseignements de caractère confidentiel dont les agents desdits organismes ont connaissance à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, en particulier les renseignements tels que ceux concernant l'état civil ou le lieu de résidence des assurés sociaux ainsi que le nom et l'adresse de leurs employeurs, qui ne peuvent être divulgués qu'avec le consentement des intéressés, il avait néanmoins précisé dans un précédent avis du 6 février 1951, également mentionné par le directeur de l'URSSAF de Bretagne, que les renseignements présentant un caractère secret sont ceux qui se rapportent à des faits confidentiels par leur nature ou confiés sous le sceau du secret que les agents des services publics ont connus en raison de leurs fonctions, et que l'obligation du secret professionnel, pour ces agents, n'est pas absolue, à moins de dispositions spéciales, et n'a été en général édictée que par égard pour les particuliers. Or, les éléments dont le demandeur sollicite la communication et demeurant en question ne se rapportent, a priori, pas à des faits confidentiels par nature ou « confiés sous le sceau du secret », concernent uniquement des associations et des entreprises, notamment celles ayant des activités d'élevage et, enfin, ne relèvent pas de dispositions législatives particulières instituant un secret professionnel spécifique aux fonctions, missions ou informations et documents en cause. Dans ces conditions, ces éléments ne peuvent être regardés comme couverts par un secret protégé par la loi au sens du h) de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Enfin, le risque d’atteinte à la vie privée que comporte la communication d’un document administratif s’apprécie au regard du seul contenu de ce document. Eu égard aux principes régissant l’accès aux documents administratifs, qui n’est pas subordonné à un intérêt établi, les motifs pour lesquels une personne demande la communication d’un document administratif sont sans incidence sur sa communicabilité (CE, 8 novembre 2017, Association spirituelle de l’Église de Scientologie Celebrity Centre, n° 375704). Dans ce cadre, la Commission estime que si l’administration est fondée à occulter l’adresse du siège de l'association, de l'établissement ou de l’élevage lorsqu’elle correspond au domicile personnel d'un membre de l'association, de l'entrepreneur ou de l’éleveur, la mention du nom de la commune pouvant dans ce cas répondre au mieux à la demande, en revanche, ni le nom de l'association, de l'établissement ou de l’éleveur, qu’il soit une personne physique ou morale, ni leur adresse lorsqu’elle est distincte du domicile personnel, ni leur adresse mail ou leur numéro de téléphone lorsqu'ils sont distincts de ceux personnels, ne sont couverts par le secret de la vie privée. Par suite, la Commission estime que les informations sollicitées, à condition qu’elles soient en tout ou partie formalisées dans un document existant ou susceptible d’être obtenu dans les conditions susmentionnées, sont communicables au demandeur, à l'exception du nombre de salariés, sous les réserves rappelées. Elle émet, dans cette mesure, un avis favorable à la demande.