Avis 20217700 Séance du 17/02/2022

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 décembre 2021, à la suite du refus opposé par le président de l'Eurométropole de Metz à sa demande de communication des documents et informations relatives au plan climat-air-énergie territorial (PCAET) : 1) le bilan carbone territoire (2009), réalisé et utilisé dans le cadre du PCAET (2015) ; 2) les mises à jours du bilan ou des données, si existantes. 3) le bilan permettant de savoir si l' objectif de 20% de réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) et différents scénarios par poste d'émission sont atteints ; 4) les objectifs à horizon 2030 ; 5) la mise à jour de l'objectif global pour respecter la révision du SNBC (neutralité à 2050 donc facteur 6,9 de réduction des émissions de GES). La commission, qui a pris note des observations du président de l'Eurométropole de Metz précise, à titre liminaire, que les documents demandés relèvent du régime d’accès particulier prévu par les dispositions du code de l’environnement. Elle rappelle, à cet égard, en premier lieu, que selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l’environnement, le droit de toute personne d'accéder à des informations relatives à l’environnement lorsqu'elles sont détenues, reçues ou établies par les autorités publiques ou pour leur compte, s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l'environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 précisent les cas dans lesquels l'autorité administrative peut rejeter une demande d'information relative à l'environnement. La commission souligne ensuite qu'en vertu des dispositions du II de l'article L124-5 du code, l'autorité publique ne peut rejeter une demande portant sur une information relative à des « émissions de substances dans l'environnement » que dans le cas où sa communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, à la sécurité publique ou à la défense nationale, ou encore au déroulement des procédures juridictionnelles, à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ou enfin à des droits de propriété intellectuelle. La commission relève, en second lieu, qu'aux termes de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents : - les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant ; - les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent. S'agissant des documents qui comportent des informations relatives à l'environnement, au sens de l'article L124-2 du code de l'environnement, leur caractère préparatoire n'est pas un motif permettant d'en refuser la communication. En revanche, le 1° du II de l'article L124-4 du même code permet à l'administration de rejeter une demande de communication portant sur des documents en cours d'élaboration. Dans ce cas, le II de l’article L124-6 du même code précise que la décision de l’administration rejetant la demande indique le délai dans lequel le document sera achevé ainsi que l’autorité publique chargée de son élaboration. Pour l’application de ces dispositions, la commission considère qu’un document doit être regardé comme présentant un caractère achevé, dès lors qu’il n’est plus en cours d’élaboration et qu’il a été communiqué, sous une forme définitive, à l’administration dans le cadre de sa mission de service public. Cette appréciation doit être faite en fonction des caractéristiques propres des documents dont la communication est demandée, nonobstant, le cas échéant, le caractère incomplet ou irrecevable du dossier dont ces documents font partie. En l’espèce, le président de l'Eurométropole de Metz a informé la commission que le document demandé au point 1) de la demande serait adressé au demandeur, que le document d’évaluation du PCAET, incluant les informations mentionnées aux points 2) et 3), est en cours d’élaboration et ne sera achevé qu’au cours du premier semestre 2022, et, enfin, que les informations citées aux points 4) et 5) ne sont, à ce jour, pas disponibles et ne le seront qu’à compter des ateliers de concertation qui se tiendront préalablement à l’arrêt de la révision du PCAET, ou à compter de l’arrêt du prochain PCAET, à la fin de l’année 2022 voire au début de l’année 2023. La commission en prend note et estime dès lors, d’une part, que le document mentionné au point 1) de la demande est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration et des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement. Elle émet un avis favorable sur ce point et prend note de l’intention manifestée, conformément à la réponse de l’administration, de procéder prochainement à la communication de ce document. La commission comprend, d’autres part, que le document comportant les informations mentionnées aux points 2) et 3) n’est, à ce stade, pas achevé. Elle émet, dès lors, en l’état, un avis défavorable sur ces points et relève que les informations sollicitées deviendront communicables au cours du premier semestre 2022, une fois ce document achevé. Elle déduit, enfin, des informations portées à sa connaissance, que l’autorité saisie ne détient, à ce jour, pas les informations mentionnées au deux derniers points de la demande. Elle ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d’avis sur ces points, en tant que portant sur des éléments inexistants. Elle précise, toutefois, s’agissant d’informations environnementales, que celles-ci seront communicables au demandeur dès que l’administration les détiendra.