Avis 20216856 Séance du 17/02/2022

Maître X, conseil de l'association X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 novembre 2021, à la suite du refus opposé par le préfet des Vosges à sa demande de communication des documents suivants dans le cadre d'une convention annuelle signée le 12 mai 2021 entre l'État, le conseil départemental des Vosges et l'association fédération médico-sociale (FMS), organisant le transfert à cette dernière des activités « Insertion » gérées par sa cliente ainsi que le financement « ACI », cette décision de transfert étant suspendue par le juge administratif dans le cadre d'une requête en référé-liberté, permettant ainsi à sa cliente de retrouver la gestion de ces activités d'insertion à compter du 8 juin 2021 : 1) les dossiers de candidatures des organismes ayant sollicité le financement « ACI 2021 » ; 2) le dossier de candidature présenté par la FMS des Vosges le 6 avril 2021 ; 3) les échanges de courriers et courriels entre les services de l'État et ces candidats ; 4) la liste des critères retenus par l'État pour l'évaluation des candidatures ; 5) les avis rendus par la commission permanente du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique ; 6) les décisions du préfet des Vosges refusant l'attribution de la subvention aux candidats non retenus ; 7) la décision du préfet des Vosges attribuant à la FMS la convention de subventionnement ; 8) l'ensemble des échanges de courriers et des courriels entre les services de l'État et l'administrateur provisoire ; 9) les échanges de courriers et courriels entre les services de l'État et les partenaires de sa cliente, notamment le notaire, les sœurs de la doctrine chrétienne, propriétaires des locaux loués par sa cliente, l'expert-comptable, le commissaire aux comptes ; 10) l'ensemble des documents établissant les conditions de la rémunération de l'administrateur provisoire ; 11) le compte administratif 2020 ; 12) les budgets prévisionnels 2021. La commission relève, notamment des ordonnances des 30 avril et 7 juin 2021 du juge des référés du tribunal administratif de Nancy (n°s 2101221 et 2101601), que l’association X, dont l’objet est de créer, de développer et de gérer toute action s’inscrivant dans le champ des politiques sociales ou médico-sociales permettant de contribuer à l’amélioration des conditions d’existence des familles et des personnes confrontées à des difficultés temporaires ou durables dans le respect de leur dignité et avec la volonté de valoriser les potentialités de chacune d’entre elles, participe à une mission de service public en proposant des places d’hébergement en centre d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), d’hébergement d’urgence et d’hébergement d’urgence avec accompagnement social (HUAS). La même association gère par ailleurs l’activité d’un point d’accueil-écoute, ouvert aux non-résidents, des ateliers et des chantiers d’insertion, un service d’accompagnement social et une épicerie solidaire. Le préfet des Vosges a toutefois placé l’ensemble des activités de l’association sous administration provisoire pour une période de six mois renouvelable une fois. Par un arrêté du 19 novembre 2020, modifié le 20 novembre 2020, il a prononcé la cessation d’activité du CHRS, de l’hébergement d’urgence et du point accueil écoute en vue de leur transfert au 1er mai 2021, dont les effets ont été reportés, en vertu d’un arrêté du 21 avril 2021, au 8 juin 2021. Le 23 avril 2021, le préfet des Vosges a informé le président de l’association X, d’une part, que les sommes apportées par l’État et affectées aux activités du CHRS, de l’hébergement d’urgence et au point d’accueil écoute seraient désormais versées à l’association Le Renouveau, bénéficiant du transfert de ces activités, d’autre part, que la candidature de l’association Fédération Médico-Sociale des Vosges avait été retenue pour assurer la gestion des activités des chantiers d’insertion. Par un courrier du 6 mai 2021, le préfet des Vosges, informant le président de l’association X de ce que le conventionnement de ses activités de chantier d’insertion prenait fin le 30 mai 2021, lui a demandé d’organiser avant le 1er juin 2021 le transfert des moyens corporels et incorporels nécessaires à la poursuite des activités portées par le chantier d’insertion. Le 12 mai 2021, le préfet des Vosges a signé avec la Fédération médico-sociale des Vosges une convention ayant pour objet de mettre en œuvre un projet d’insertion subventionné concernant, en vertu de son annexe, les activités et chantiers d’insertion jusqu’alors gérés par l’association X. 1. S'agissant des documents visés aux 1) à 7) de la demande : La commission comprend au regard des éléments de contexte ci-dessus rappelés, que ces documents ont trait à la procédure d'attribution des financements « ACI 2021 » à l'issue de laquelle l'association FMS a été retenue, pour l'exercice de missions de service public qu'elle exerçait antérieurement dans le cadre notamment des dispositions des articles L5132-1 et suivants du code du travail. La commission rappelle qu'aux termes de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000, le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention qu'il doit conclure avec l'autorité administrative qui lui attribue la subvention lorsque celle-ci dépasse un certain seuil, ainsi que le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande dans les conditions prévues par les articles L311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. La commission estime qu’en application de cette disposition et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, les documents composant le dossier de demande de subvention adressés à une administration dans le cadre de l’exercice de ses compétences, reçus et détenus par elle dans le cadre de sa mission de service public constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, y compris lorsque l’autorité saisie décide de ne pas accorder la subvention, sous réserve de l'occultation des mentions éventuelles qui ne seraient pas communicables, en application de l'article L311-6 du même code, comme les informations couvertes par le secret des affaires, telles que les coordonnées bancaires de l'association, les mentions qui décriraient un comportement ou porteraient une appréciation défavorable sur des personnes nommément identifiées ou facilement identifiables ou, enfin, celles qui seraient susceptibles de porter atteinte au secret de la vie privée des personnes, comme par exemple les coordonnées personnelles de responsables de l'association. La commission, qui n'a pu prendre connaissance des documents sollicités, estime que les documents mentionnés aux points 1) à 3) et 7) sont communicables sous réserve de l'occultation de telles mentions. La commission considère en outre que les documents mentionnés aux points 4) à 6) constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve de l'occultation des éventuelles mentions protégées par l'article L311-6 du même code. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable à leur communication. 2. S'agissant des documents visés aux points 8) et 10) de la demande : La commission comprend que ces documents ont trait, respectivement, aux missions de service public dévolues à l'intéressée lors de leur placement sous administration provisoire et à l'organisation du transfert des moyens corporels et incorporels nécessaires à la poursuite des activités portées par le chantier d’insertion. La commission estime que de tels documents, s'ils sont détenus par l'administration dans le cadre de ses missions de service public, sont à ce titre communicables sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, après occultation des mentions éventuelles dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur un tiers nommément désigné ou facilement identifiable, ou faisant apparaître de la part d'un tiers, lorsqu'il ne s'agit pas d'un agent public agissant dans l'exercice de ses fonctions, un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, en application des dispositions de l'article L311-6 du même code. 3. S'agissant des documents visés aux points 9), 11) et 12) de la demande : La commission rappelle qu’aux termes de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 : « (…) Le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention prévue au présent article et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l'autorité administrative ou l'organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l'article 9-1 ayant attribué la subvention ou par les autorités administratives qui détiennent ces documents, dans les conditions prévues par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. ». La commission relève également que, dans sa décision du 26 mai 2014 n° 342339 aux tables, le Conseil d'État a jugé que lorsque la rémunération qui figure sur le bulletin de salaire résulte de l'application des règles régissant l'emploi concerné, la communication n'est pas susceptible de révéler une appréciation ou un jugement de valeur, au sens des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sur la personne recrutée. En revanche, lorsqu'elle est arrêtée d'un commun accord entre les parties sans référence à des règles la déterminant, la rémunération révèle nécessairement une appréciation et un jugement de valeur portés sur cette personne. Dans ce cas, la communication du bulletin de salaire ne peut être opérée. Elle constate d'ailleurs qu'aux termes des dispositions de l'article 20 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat et à l'engagement éducatif : « Les associations dont le budget annuel est supérieur à 150 000 euros et recevant une ou plusieurs subventions de l'État ou d'une collectivité territoriale dont le montant est supérieur à 50 000 euros doivent publier chaque année dans le compte financier les rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature ». Elle estime qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires, que le législateur a, en prévoyant la publicité de ces éléments de rémunération dans le compte financier de ces associations, entendu s'inspirer des dispositions de la loi de finances pour 2002 relatives au régime d'imposition à la taxe sur la valeur ajoutée des associations dont les dirigeants sont rémunérés, et a eu pour objet d'assurer une transparence renforcée de la gestion des fonds publics. Elle considère, par suite, que le secret de la vie privée ne fait pas obstacle à ce que les informations publiées dans le compte financier et relatives aux rémunérations de chacun des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés d'une association relevant de l'obligation énoncée par l'article 20 de la loi du 23 mai 2006, ainsi que leurs avantages en nature, soient communiquées à des tiers. La commission estime par suite que, sous réserve que les associations concernées aient effectivement perçu des subventions ce qui semble nécessairement être le cas, les documents demandés aux points 11) et 12) sont communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000. En l'absence de précision sur les modalités de fixation de la rémunération de l'administrateur provisoire de l'association , la commission estime qu'il en va de même du document visé au point 9) de la demande. Elle ajoute que ces modalités de rémunérations sont librement communicables et ce quelles qu'elles soient, si l'association a perçu une ou plusieurs subventions d'un montant supérieur à 150 000 euros. Elle émet donc un avis favorable sur ces points, sous ces réserves.