Avis 20213875 Séance du 22/07/2021

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 15 juin 2021, à la suite du refus opposé par le ministre des solidarités et de la santé à sa demande de communication, sous format dématérialisé, des documents suivants relatifs au rapport définitif de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), consacré au régime de retraites complémentaires volontaires dénommé X et devenu X : 1) l'intégralité dudit rapport ; 2) l'intégralité de ses éventuelles annexes ; 3) l'intégralité de la synthèse qui pourrait avoir été faite sur ce rapport et ses éventuelles annexes. La commission relève que le demandeur a adressé une demande identique à la cheffe de l'Inspection générale des affaires sociales, faisant l'objet d'un avis n° 20211904, inscrit à la même séance. Elle relève que dans ce dossier, la cheffe de l'IGAS l'a informée qu'aucune synthèse n'avait été rédigée. La commission estime donc, à la lumière de ces indications, que le point 3) de la demande est sans objet en tant que portant sur un document inexistant. En l'absence de réponse du ministre des solidarités et de la santé à la date de sa séance, la commission constate ensuite, comme elle l'a fait dans son avis n° 20211904, que les documents sollicités se rapportent à un rapport rédigé par l’IGAS en 1999, relatif au contrôle de l’X. Elle rappelle que cet organisme mutualiste, institué en 1949, proposait à ses adhérents un complément de retraite facultatif dénommé « X » (X), présentant la particularité de combiner la technique de la répartition et de la capitalisation. Elle relève que le rapport de contrôle sollicité a mis en lumière une gestion du X non conforme aux dispositions du code de la mutualité. La commission rappelle qu’un rapport d’enquête ou un audit réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable d'un service public est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, communicable à toute personne qui en fait la demande en vertu de l'article L311-1 de ce code sous réserve d’une part, qu’il soit achevé, c'est-à-dire qu’il ait été remis à leur commanditaire et qu'il soit dépourvu de caractère préparatoire et, d'autre part, de l'occultation des mentions protégées par les articles L311-5 et L311-6 de ce code. Dans le dossier n° 20211904, la cheffe de l'IGAS s'est opposée à la communication de ce rapport en faisant valoir qu’il se rapporte à un organisme de droit privé relevant du code de la mutualité et opérant dans un champ concurrentiel, de sorte que sa communication à des tiers porterait atteinte au secret des affaires. La commission relève, d’une part, que le secret des affaires est opposable aux organismes relevant du code de la mutualité, qui sont soumis aux règles de la concurrence pour leurs activités liées à la gestion d’un régime de retraite complémentaire facultatif fonctionnant en tout ou partie par capitalisation. Elle relève, d’autre part, que dans un arrêt du 27 février 2006, le Conseil d’État, après avoir pris connaissance de ce rapport, a estimé que les extraits comportant une analyse détaillée du fonctionnement de l’X et notamment des conditions dans lesquelles elle procède à la gestion financière des produits qu’elle propose à ses adhérents et à la couverture de ses engagements, étaient couverts par le secret en matière industrielle et commerciale (CE, 27 février 2006, X, n° X). La commission rappelle, toutefois, qu'il lui revient de statuer sur la pertinence des occultations non à la date à laquelle les documents ont été établis mais à celle du refus de communication (CE, 20 janvier 2019, Association Rassemblement National, n° 420467, aux Tables) et que c'est ce refus qui fait l'objet d'un recours administratif préalable devant elle. Il lui appartient, par suite, de vérifier qu’à cette date, les mentions occultées au titre du 1° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration sont susceptibles de révéler le secret des procédés ou la stratégie commerciale de l'intéressé et d'avoir une valeur commerciale effective ou potentielle pour les concurrents actuels ou potentiels en tenant compte, le cas échéant, des changements de circonstances de fait et de droit, survenus postérieurement à un premier refus. En l’espèce, la commission nourrit des doutes quant au bien-fondé des occultations mentionnées dans l’arrêt précité du Conseil d’État, du 27 février 2006, appréciées à la date du refus de communication, c’est-à-dire vingt-deux ans après l’élaboration du rapport sollicité. Elle observe en effet, dans ce laps de temps, une évolution du cadre juridique des organismes mutualistes, ainsi que la survenance de circonstances de fait nouvelles, notamment, la disparition de l’organisme contrôlé. Ce rapport a en particulier justifié l’adoption de mesures de redressement, l’X a par ailleurs été placée en liquidation judiciaire et une nouvelle structure juridique, l’X, lui a succédé afin de reprendre la gestion du X, devenu X en 2003. La commission estime nécessaire de prendre en compte l’écoulement du temps ainsi que ces circonstances de droit et de fait nouvelles, afin d’apprécier si et dans quelle mesure les mentions du rapport d’inspection sollicité, dont elle n’a pas pu prendre connaissance, sont couvertes par le secret des affaires, à la date du refus de communication. Elle émet, dans ces conditions, un avis favorable à la demande, sous réserve de l’occultation éventuelle des mentions qui demeureraient couvertes par ce secret et elle invite le ministre des solidarités et de la santé à réexaminer la demande, à la lumière des principes rappelés ci-dessus.