Avis 20213807 Séance du 22/07/2021

Monsieur X, représentant de la société civile immobilière X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 22 mai 2021, à la suite du refus opposé par le maire de Chelles à sa demande de communication, à ses frais, à la suite de la visite du X, par la commune, de l'ensemble immobilier lui appartenant, sis X à Chelles, des éléments suivants : 1) la liste des travaux réalisés lors des six dernières années ou tout autre élément ayant motivé la visite ; 2) le procès‐verbal ou le rapport de constatation établi après la visite des lieux ; 3) les autorisations de pénétrer dans les logements, signées par les occupants, lors de la visite ; 4) l’identité des personnes présentes dans les logements au moment de la visite. La commission, qui a pris connaissance des observations du maire de Chelles, considère traditionnellement que le constat de visite dressé sur le fondement des dispositions de l'article L461-1 du code de l'urbanisme revêt, à la différence du procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme dressé en application de l'article L480-1 du même code, le caractère de document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, le cas échéant, de l'occultation des éventuelles mentions intéressant la vie privée de tiers ou faisant apparaître son comportement dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice, conformément à l'article L311-6 de ce code. (conseil n° 20073161 du 13 septembre 2007 ; avis n° 20110501 du 3 février 2011). La commission observe que la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a procédé à une refonte du régime du droit de visite en matière d’urbanisme. Cette loi distingue désormais la visite dite répressive, réalisée en application de l'article L480-17 du code de l'urbanisme, dans la perspective de dresser un procès-verbal de constat d’infraction pénale, de la visite de contrôle administratif, effectuée en application des articles L461-1 et suivants de ce code. La visite effectuée sur le fondement de ces dernières dispositions n’est pas mise en œuvre spécifiquement pour constater une infraction, mais permet d’abord à l’administration de vérifier la conformité des opérations en cours ou réalisées aux règles d’urbanisme. En outre, afin d’assurer une protection plus effective du droit au respect de la vie privée et familiale, l'article L461-2 du code de l’urbanisme précise, désormais, que les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d'habitation ne peuvent en principe être visités qu'en présence de leur occupant et avec son assentiment. L’article L461-3 de ce code, en vigueur depuis le 1er janvier 2020, prévoit par ailleurs que « lorsque l'accès à un domicile ou à un local comprenant des parties à usage d'habitation est refusé ou que la personne ayant qualité pour autoriser l'accès à un tel domicile ou à un tel local ne peut être atteinte, les visites peuvent être autorisées par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire dans le ressort duquel sont situés les lieux ou les locaux à visiter ». Le IV de cet article ajoute « qu'un procès-verbal relatant les modalités et le déroulement de l'opération et consignant les constatations effectuées est dressé sur-le-champ par les agents qui ont procédé à la visite. (…). L'original du procès-verbal est, dès que celui-ci a été établi, adressé au juge qui a autorisé la visite. Une copie du procès-verbal est remise ou adressée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception à l'occupant des lieux ou à son représentant ». La commission déduit de ces dispositions qu’il convient désormais, pour apprécier le régime de communication des pièces produites dans le cadre du droit de visite dite « administrative », de distinguer deux situations. Lorsque la visite des lieux est réalisée en présence de l’occupant et avec son assentiment, le constat de visite éventuellement dressé à la suite d'un déplacement des autorités compétentes revêt le caractère d'un document administratif, au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration. En revanche, lorsque la visite est réalisée sous l'autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l'a autorisée, le procès-verbal relatant les modalités et le déroulement de l'opération et consignant les constatations effectuées, qui est obligatoirement dressé à l'issue de cette visite et adressé au juge qui a autorisé la visite, constitue un document judiciaire et se trouve, dès lors, exclu du droit d'accès prévu au titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, la commission relève à la lecture des pièces du dossier que les documents sollicités ont été établis à l’occasion d’une visite de contrôle administratif de conformité effectuée sur le fondement de l’article L461-1 du code de l’urbanisme, avec l’accord du propriétaire, Monsieur X. Elle en déduit que les documents établis à cette occasion revêtent le caractère de documents administratifs. La commission observe que le document correspondant au point 2) de la demande est un rapport de constatation du X. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Chelles a fait savoir à la commission qu'il avait transmis ce document à la société X et à son représentant sous la forme de productions jointes à un mémoire en défense déposé dans le cadre d’une instance en cours devant le tribunal administratif de Melun. La commission considère toutefois que la circonstance que des documents ont été versés au dossier d'une instance contentieuse à laquelle le demandeur est partie, selon les modalités fixées par le code de justice administrative, sur la mise en œuvre desquelles elle n'est pas compétente pour se prononcer, ne prive pas par elle-même d'objet la demande de communication présentée sur le fondement du livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission relève que le rapport de constatation sollicité, dont elle a pu prendre connaissance, ne nécessite aucune occultation. Elle émet, dès lors, un avis favorable à sa communication au demandeur. Le maire de Chelles a également précisé que les occupants de l’immeuble appartenant à la société X ont refusé de signer les autorisations de pénétrer dans leurs logements, ce que corroborent les mentions du rapport de constatation. La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d'avis en son point 3), en tant que portant sur des documents inexistants. La commission rappelle, enfin, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur les points 1) et 4) de la demande, qui portent en réalité sur des renseignements.