Conseil 20212441 Séance du 27/05/2021

La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 27 mai 2021 votre demande de conseil relative au caractère communicable, dans le cadre de la mise à disposition des agents de la police municipale de la commune de Marlenheim à d’autres communes pour exercer sous l’autorité des maires concernés les missions de polices judiciaire et administrative, des documents suivants pas nécessairement transmis à la justice, mais retranscrivant en détail l’activité des agents du service et comportant des informations nominatives sur les protagonistes : 1) le maire de la commune sur laquelle a eu lieu l’évènement, peut-il recevoir copie des mains courantes qui ont été rédigées ? Si oui, faut‐il occulter certaines mentions ? 2) un maire peut‐il recevoir communication d'une, voire de toutes les mains courantes produites par les agents, quel que soit le lieu d'exercice ? Si oui, faut‐il occulter certaines mentions ? 3) le maire de la commune qui emploie l’agent rédacteur de la main courante, peut‐il recevoir copie de ces documents, notamment s’ils relatent des faits qui se sont produits sur une autre commune, alors que l’agent intervient à la demande d’un autre maire ? Si oui, faut‐il occulter certaines mentions ? En premier lieu, la commission rappelle que la mise à disposition est, aux termes de dispositions identiques aux trois fonctions publiques, la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d’origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir, son administration d’origine continuant à exercer le pouvoir disciplinaire, le pouvoir de contrôle et le pouvoir de notation à l’égard de l’agent qu’elle met à disposition d’autres administrations. Des dispositions spécifiques s'appliquent à certains cas de mises à disposition, telles que celle des agents de la police municipale. Ainsi, la commission relève qu'en application de l’article L511-1 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale exercent leur fonctions sur le territoire communal et exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques et qu’il peuvent, notamment, constater par procès-verbaux les contraventions aux arrêtés de police du maire ainsi qu’à une liste limitative de dispositions du code de la route. Aux termes de l’article L512-1 du même code : « Les communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent avoir un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ces agents sont placés sous l'autorité du maire de cette commune. Chaque agent de police municipale est de plein droit mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie dans des conditions prévues par une convention transmise au représentant de l’État dans le département. Cette convention, conclue entre l'ensemble des communes intéressées, précise les modalités d'organisation et de financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements ». Aux termes de l'article R512-1 du même code, la convention de mise à disposition comporte, notamment, les indications suivantes : « 1° organisation : a) Le nombre total, par grade, des fonctionnaires relevant de cadres d'emplois de police municipale mis à disposition par chaque commune ; b) Les conditions de mise à disposition des fonctionnaires intéressés et, notamment, la nature et le niveau hiérarchique des fonctions qui leur sont confiées, leurs conditions d'emploi et les modalités de contrôle et d'évaluation de leurs activités ; c) La répartition du temps de présence des agents de police municipale mis à disposition dans chaque commune ; d) La nature et les lieux d'intervention des agents de police municipale mis à disposition ; e) Les modalités de conduite des opérations lorsque plusieurs agents interviennent sur un même territoire ; f) La désignation de la commune chargée d'acquérir, détenir et conserver les armes, éléments d'armes et munitions utilisés par les agents de police municipale mis en commun, dans les conditions prévues par la section 4 du chapitre Ier du présent titre ». Enfin, le décret du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux est applicable aux agents de police municipale mis à disposition dans le cadre de l’article L512-1 du code de la sécurité intérieure précité. En deuxième lieu, la commission vous indique qu’aux termes de l’article 1er de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique : « Sous réserve des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration (…) les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2 dudit code sont tenues de communiquer, (…) les documents administratifs qu'elles détiennent aux autres administrations mentionnées au même premier alinéa de l'article L300-2 qui en font la demande pour l'accomplissement de leurs missions de service public ». Aux termes de l'article L114-8 de ce code : « Les administrations échangent entre elles toutes les informations ou données strictement nécessaires pour traiter une demande présentée par le public ou une déclaration transmise par celui-ci en application d'un texte législatif ou réglementaire. Les administrations destinataires de ces informations ou données ne peuvent se voir opposer le secret professionnel dès lors qu'elles sont, dans le cadre de leurs missions légales, habilitées à connaître des informations ou des données ainsi échangées ». La commission précise que le livre III du code des relations entre le public et l'administration n'a pas vocation à régir la communication de documents administratifs entre les services relevant d'une même administration ni, a fortiori, au sein d’un même service entre les agents et leurs supérieurs hiérarchiques. Ces dispositions lui donnent pas davantage compétence pour se prononcer, au sein d'une administration, sur les autorités habilitées à consulter un document déterminé. En l'espèce, la commission relève que le cadre d’action des agents de police municipale concernés par une mise à disposition devient l’ensemble des territoires des communes participantes. Pendant l’exercice de leurs fonctions sur le territoire d’une commune, ces agents exercent sur le territoire communal et sous l’autorité du maire de cette commune, des missions qui relèvent des compétences de ce dernier. Ils dépendront donc de plusieurs autorités hiérarchiques selon le lieu d’exercice de leur mission. Le maire de la commune qui a recruté l'agent demeure quant à lui l’autorité hiérarchique de ces agents, compétente pour toutes les questions concernant leur carrière. La commission déduit de ces éléments que le maire de la commune sur le territoire duquel un agent de police municipal exerce ses fonctions dispose d’un accès aux documents administratifs produits dans le cadre de ces missions qui ne relève pas du livre III du code des relations entre le public et l’administration. La commission estime qu'il en est de même dans l'hypothèse où le maire employeur de l'agent souhaiterait, pour des raisons disciplinaires ou de contrôle, accéder à certains documents produits par un agent placé sous son autorité hiérarchique. Par ailleurs, la commission relève que c'est sur le fondement des dispositions précitées du code de la sécurité intérieure et, en particulier, des mentions de la convention de mise à disposition prévue par ces dispositions, que repose la transmission des documents rédigés par les agents de la police municipale aux différents maires des communes signataires de cette convention. Elle estime que ces dispositions fondent un régime de communication distinct entre administrations de ceux prévus aux articles 1er de la loi du 7 octobre 2016 et L114-8 du code des relations entre le public et l'administration et, partant, n'obéissant pas aux conditions et réserves prévues par ces deux régimes et ne relevant pas davantage de la compétence de la commission. Elle ne peut, dès lors, que se déclarer incompétente pour connaître de la présente demande. La commission précise, à toutes fins utiles, qu'à la différence des plaintes et des procès-verbaux constatant des infractions, qui sont des documents de nature judiciaire, les extraits du registre de main courante tenu par les agents de police judiciaire adjoints, notamment les agents de la police municipale, constituent en principe des documents administratifs, hormis le cas où ils ont été transmis au procureur de la République en vue de l’engagement d’une procédure judiciaire. Sous cette réserve, ces extraits sont communicables à toute personne qui en fait la demande, après occultation, le cas échéant, des mentions dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée d'un tiers, contiendrait une appréciation ou un jugement de valeur sur un tiers nommément désigné ou facilement identifiable, ou ferait apparaître le comportement de ce tiers, et notamment l'auteur de la main courante, alors que cette divulgation pourrait lui porter préjudice, en application des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle précise également que lorsque l'ampleur des occultations à opérer en application de ces dispositions prive d'intérêt la communication du document sollicité, l'administration est alors fondée à refuser sa communication.