Avis 20211757 Séance du 15/04/2021

Madame X, pour X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 mars 2021, à la suite du refus opposé par le Premier ministre à sa demande de copie, sur cédérom ou tout autre support, des documents suivants : 1) la réponse apportée par la France aux avis circonstanciés produits par la Commission européenne et cinq États membres dans le cadre d’une procédure européenne appelée « TRIS », concernant le projet de décret relatif à la modification de la liste des techniques d’obtention d’organismes génétiquement modifiés ayant fait l'objet d'une utilisation traditionnelle sans inconvénient avéré pour la santé publique ou l'environnement et les deux projets d'arrêtés joints, https://ec.europa.eu/growth/toolsdatabases/, tris/fr/index.cfm/search/?trisaction=search.detail&year=2020&num=280&mLang=FR ; 2) la réponse du Gouvernement français au questionnaire sur les nouvelles techniques génomiques, envoyé par la Commission européenne aux États membres pour contribuer à l'étude qui lui a été demandée par le Conseil concernant « le statut des nouvelles techniques génomiques dans le droit de l’Union à la lumière de l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-528/16 ». En premier lieu, la commission constate que la procédure de notification 2015/1535 dite TRIS permet à la Commission et aux États membres de l'UE d'examiner les règlements techniques que les États membres entendent adopter concernant les produits (industriels, agricoles et de la pêche) et les services de la société de l'information avant leur adoption. Elle relève qu'il s'agit de s'assurer que ces textes sont compatibles avec la législation de l'UE et les principes qui s'appliquent au marché intérieur et que cette procédure a pour but notamment de permettre de détecter de nouveaux obstacles au sein du marché intérieur pour éviter leurs effets négatifs, de permettre de détecter les mesures protectionnistes, de permettre aux États membres de déterminer le degré de compatibilité des projets notifiés avec le droit de l'UE, de permettre un dialogue efficace entre les États membres et la Commission lors de l'évaluation des projets notifiés, ou encore de permettre d'identifier les besoins d'harmonisation au niveau de l'UE. La commission rappelle à titre liminaire que si les dispositions de l’article 5 du règlement 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission visent à soumettre les documents élaborés par les institutions de l’Union européenne à un régime unique, découlant exclusivement de ce règlement, sur la mise en œuvre duquel la Commission d’accès aux documents administratif n’est pas compétente pour se prononcer, et non des législations nationales, toute autorité administrative en France reste tenue d’examiner au regard de la législation française les demandes de communication dont elle est saisie et qui portent sur les documents dont elle est l’auteur, même dans le cas où ils ont été élaborés à l’intention d’une institution de l’Union européenne. La commission estime ensuite que les documents échangés dans le cadre d'une procédure "TRIS" ne peuvent être regardés comme préparatoires à une décision administrative en cours d'élaboration, au sens de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, du seul fait qu'ils sont susceptibles de préparer une décision de la Commission européenne, laquelle n'a pas le caractère d'une autorité administrative de droit français. Elle considère en revanche que, dans la mesure où ces échanges sont également destinés à ce que le Gouvernement réexamine la conformité de règles qu'il entend adopter au droit de l'Union européenne, en vue d'éventuelles adaptations, les documents qui s'y rapportent présentent le caractère de documents préparatoires à une décision administrative sur ce point. La commission observe toutefois que le caractère préparatoire d'un document ne peut pas être opposé à une demande de communication d'informations relatives à l'environnement, dès lors qu'un tel motif de refus n'est pas prévu par les articles L124-4 et L124-5 du code de l'environnement. Or, la commission, qui n'a pu consulter le document sollicité, n'est pas en mesure de se prononcer sur ce point. La commission estime, toutefois et en tout état de cause, que, dans la mesure où la procédure « TRIS » tend, dans la mesure du possible, à la formation d'un consensus entre les autorités françaises et la Commission sur l'interprétation du droit de l'Union et les adaptations des règles envisagées que celui-ci pourrait exiger, la communication d'un tel document altérerait les conditions du dialogue et des négociations de la France avec la Commission et, dans cette mesure, porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, au sens du c du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, également visé au 1° du I de l'article L124-4 du code de l'environnement et qui couvre les relations de la France avec les organisations internationales, leurs organes et leurs membres. La commission considère enfin que l'intérêt réel qui s'attacherait aux informations relatives à l'environnement contenues dans le document sollicité, en admettant même qu'il en figure, n'est pas tel pour la protection de l'environnement et dans les circonstances de l'affaire, que sa communication s'impose sur le fondement du premier alinéa du I de l'article L124-4 du code de l'environnement au détriment des intérêts protégés par l'article L311-5 susmentionné. La commission émet donc un avis défavorable à la communication du document visé au point 1). En second lieu, la commission relève que le document sollicité, s'il existe, constitue la contribution de la France à une étude menée par la Commission européenne sur demande du Conseil (décision (UE) 2019/1904 du Conseil du 8 novembre 2019) pour clarifier la situation en matière de techniques génomiques à la suite d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, conformément à l’accord interinstitutionnel du 13 avril 2016 « Mieux légiférer », et en particulier son paragraphe 10 relatif à l’application des articles 225 et 241 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Elle note que le Conseil a, dans ce cadre, notamment invité la Commission à soumettre une proposition, le cas échéant pour tenir compte des résultats de l’étude, ou à l’informer des autres mesures nécessaires pour donner suite à l’étude. La commission estime que, dans la mesure où la contribution des Etats membres de l'Union européenne à cette étude a pour objet, pour ces derniers, de faire valoir leur position auprès de la Commission en vue d'une possible évolution du cadre règlementaire européen et donc de parvenir à un consensus avec la Commission dans cette perspective, la communication d'un tel document altérerait également les conditions du dialogue et des négociations de la France avec la Commission et, dans cette mesure, porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, au sens du c du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, visé au 1° du I de l'article L124-4 du code de l'environnement. La commission, qui n'a pu prendre connaissance du document sollicité, considère enfin qu'en admettant même que celui-ci contienne des informations relatives à l'environnement au sens de l'article L124-1 du code de l'environnement, l'intérêt réel qui s'attacherait à ces informations n'est pas tel pour la protection de l'environnement et dans les circonstances de l'affaire, que sa communication s'impose sur le fondement du premier alinéa du I de l'article L124-4 du code de l'environnement au détriment des intérêts protégés par l'article L311-5 susmentionné. La commission émet donc également un avis défavorable à la communication du document visé au point 2).