Avis 20204392 Séance du 10/12/2020

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 octobre 2020, à la suite du refus opposé par le Président du Haut Conseil de la santé publique (HCSP) à sa demande de communication de tous les enregistrements audio des commissions, conseils, groupes de travail du Haut conseil de la santé publique sur l’année 2020. En réponse à la demande qui lui a été adressée, le Président du Haut Conseil de la santé publique (HCSP) a informé la commission que, d’une manière générale, les réunions des groupes de travail, créés dans les conditions fixées par le règlement intérieur, annexé à l’arrêté du 13 décembre 2018 portant approbation du règlement intérieur du Haut conseil de la santé publique, qu’ils soient permanents ou temporaires, ne font l’objet d’aucun enregistrement, de rédaction d’un compte-rendu ou d’un vote dès lors que les groupes de travail produisent des avis et rapports par consensus d’experts, ces derniers disposant de la possibilité d’exprimer des opinions divergentes qui figureront dans la version finale de l’avis. Seules les réunions plénières des commissions, du bureau du collège et du collège font l’objet d’un enregistrement et d’un compte-rendu formel approuvé lors de la séance suivante. La commission ne peut dès lors que déclarer la demande d'avis sans objet s'agissant des enregistrements audio des groupes de travail, comme portant sur des documents inexistants. Pour le surplus, la commission estime que les enregistrements sollicités, s'ils ont été conservés, constituent des documents administratifs. Elle rappelle toutefois d'une part qu'en application du deuxième alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, un document préparatoire est exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable, d'autre part que ces enregistrements ne sont communicables que sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet dès lors un avis favorable sous ces réserves. Le président du Haut Conseil de la santé publique (HCSP) a informé la commission que, compte tenu de l’ampleur et du nombre de documents que cette demande recouvre (plus de 150 réunions, qui représente un volume d’heures de plus 400 heures), il considérait cette demande comme abusive. La commission rappelle que le droit d'accès aux documents administratifs cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration. La commission souligne que le caractère abusif doit être apprécié pour chaque demande, compte tenu d’éléments circonstanciés. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne d’adresser soit plusieurs demandes à une même autorité soit des demandes multiples formulées à l’identique à plusieurs autorités, ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. Une demande ne peut, en effet, être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, n° 420055, 422500, X, 14 novembre 2018). La commission précise, en outre, que lorsque les éléments d'information non communicables contenus dans un document dont la communication est sollicitée sont très nombreux et qu'il est possible de se procurer les éléments communicables autrement, la communication des documents après occultation des éléments non communicables peut être légalement refusée, au motif qu'elle ferait peser sur l'administration une charge excessive, eu égard aux moyens dont elle dispose et à l'intérêt que présenterait, pour les requérants, le fait de bénéficier, non de la seule connaissance des éléments communicables, mais de la communication des documents occultés eux-mêmes (CE, n° 426623, X 27 mars 2020). Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auxquels le demandeur a déjà eu accès. La commission fonde également son appréciation sur les éléments portés à sa connaissance par le demandeur et l'administration quant au contexte dans lequel s'inscrit la demande et aux motivations qui la sous-tendent. La commission comprend que cette demande fait peser sur le Haut Conseil de la santé publique une charge de travail très importante, compte tenu du volume de documents à traiter et des efforts nécessaires à l'occultation préalable des mentions dont la communication porterait atteinte aux secrets protégés par les dispositions des articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, à la lumière des principes rappelés ci-dessus et compte tenu des éléments d’informations portés à sa connaissance, il n’est pas apparu à la commission que le traitement de la demande ferait peser sur l’autorité saisie une charge qui excède les moyens dont elle dispose. Enfin, elle rappelle, que lorsqu'une administration est saisie d'une demande portant sur un nombre important de documents, elle est fondée, dans ce cas, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services et peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services.