Avis 20201323 Séance du 16/07/2020

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 23 mars 2020, à la suite du refus opposé par le directeur général de l'Agence nationale de contrôle du logement social à sa demande de communication du rapport provisoire et ses annexes, dans lequel il serait mis en cause, réalisé à l'issue d'une procédure de contrôle de la société immobilière du département de la Réunion (SIDR) au sein de laquelle il a exercé les fonctions de directeur général du 1er janvier 2014 au 1er octobre 2018. En l’absence, à la date de sa séance, de réponse du directeur général de l'Agence nationale de contrôle du logement social, la commission rappelle que cet organisme est, en vertu de l’article L342-1 du code de la construction et de l’habitation, un établissement public de l'Etat à caractère administratif, chargé d'une mission de contrôle et d'évaluation relative au logement social et à la participation des employeurs à l'effort de construction, dans les conditions prévues à l’article L342-2 du même code. En particulier, le 2° du II de cet article prévoit que l'agence exerce ses missions sur les sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction et de gestion de logements sociaux dans les départements d'outre-mer, construits, acquis ou améliorés avec le concours financier de l’État. Les articles R342-11 à R342-15 de ce code définissent les modalités d’organisation des contrôles et la gestion de leurs suites. La commission considère, à titre liminaire, que les rapports tant provisoires que définitifs élaborés dans de ces dispositions constituent des documents administratifs au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration et que la circonstance qu’ils soient établis à l’intention d’autorités définies par la loi n’est pas, en elle-même, de nature à faire obstacle à l’application des dispositions des articles L311-1 et suivants du même code qui régissent le droit d'accès du public aux documents administratifs. La commission rappelle ensuite qu'aux termes des 1er et 2e alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés et ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Elle précise néanmoins qu’un document ne revêt un caractère préparatoire au sens de ces dispositions que lorsqu'il est destiné à éclairer l’administration en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue ou que l’autorité compétente n’a pas manifestement renoncé à la prendre. Dans un tel cas, le caractère préparatoire d’un rapport d’audit s’oppose en principe à la communication immédiate de l’ensemble de son contenu, à moins, toutefois, que les éléments de ce rapport préparant une décision ultérieure ne soient divisibles de ses autres développements. La commission observe, à cet égard, que les procédures de contrôle et d’élaboration des rapports se composent de deux phases distinctes : l’ANCLS remet au terme des opérations de contrôle, un rapport provisoire au président ou dirigeant de l'organisme contrôlé ainsi qu’à toute personne morale ou physique mise en cause, qui disposent d’un délai d’un mois pour formuler leurs observations. A l’expiration de ce délai, un rapport définitif, établi après examen des observations écrites apportées au rapport provisoire par le président ou le dirigeant de l'organisme contrôlé ainsi que par toute personne mise en cause, complétées par leurs observations orales lorsqu'ils ont été entendus est transmis par l’ANCLS au président du conseil de surveillance, du conseil d'administration ou de l'organe délibérant ou, à défaut, au dirigeant de l'organisme contrôlé. La commission estime, au vu de ces principes, que dès leur remise à leur destinataire, le rapport provisoire, à condition qu’il soit conservé, et le rapport définitif constituent des documents achevés. La commission considère ensuite que la remise du rapport définitif aux autorités contrôlées, qui marque le terme de la procédure de contrôle, lève le caractère préparatoire des rapports provisoire comme définitif, qui sont par suite soumis au droit d’accès défini par le code des relations entre le public et l’administration, sans qu’il y ait lieu d’attendre ni la décision de l’organisme contrôlé de mettre ou non en œuvre les éventuelles recommandations contenues dans le rapport définitif, ni l’expiration des délais de leur mise en œuvre, ni, enfin, qu’un nouveau contrôle soit éventuellement diligenté par l’agence afin de s’assurer de leur mise en œuvre. En l’espèce, la commission ne dispose pas d’informations sur l’état de la procédure de contrôle de la SIDR, estime que le rapport provisoire sollicité est communicable à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration sous réserve qu’il ait perdu son caractère préparatoire, c’est à dire, compte tenu de ce qui précède, que le rapport définitif ait été notifié au dirigeant de cet organisme, et sous réserve de l’occultation préalable, le cas échéant, des secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration. La commission précise enfin que la circonstance que le demandeur n’aurait pas été mis en cause dans le cadre de ce contrôle ne saurait faire obstacle à la communication du rapport sollicité, dans les conditions et selon les modalités qui précèdent.