Avis 20193670 Séance du 17/10/2019

Maître X, conseil de Monsieur X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 17 juillet 2019, à la suite du refus opposé par la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) à sa demande de communication du rapport rédigé en 2017 concernant le fichage des auditeurs de la station de radio X. La commission rappelle, d'une part, qu'aux termes de l'article 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la Commission nationale de l'informatique et des libertés est une autorité administrative indépendante. Elle est, selon cet article, l'autorité de contrôle nationale au sens et pour l'application du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/ CE. Aux fins de faire respecter ce règlement, et conformément aux dispositions de celui-ci, elle est dotée d'un pouvoir de sanction défini, notamment au III de l'article 45 de la même loi, qui inclut la possibilité de prononcer une amende administrative ne pouvant excéder 10 millions d'euros ou, s'agissant d'une entreprise, 2 % du chiffre d'affaires annuel mondial total de l'exercice précédent, le montant le plus élevé étant retenu. Les sanctions qu'elle peut, le cas échéant, prononcer sont, selon l'article 47 de cette même loi, décidées sur la base d'un rapport établi par l'un des membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, désigné par le président de celle-ci parmi les membres n'appartenant pas à la formation restreinte. Ce rapport est notifié au responsable de traitement ou à son sous-traitant, qui peut déposer des observations et se faire représenter ou assister. La commission rappelle, d'autre part, que constituent des documents administratifs, en vertu des dispositions de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Il résulte de ces dispositions que la CNIL, lorsqu’elle exerce son pouvoir de sanction, agit en qualité d’autorité administrative. Dès lors, les documents qu’elle produit ou reçoit en cette qualité constituent des documents administratifs, la circonstance qu’elle soit tenue au respect des garanties prévues par le 1. de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, et soit assimilée au sens et pour l'application de ces stipulations à un « tribunal », étant sans incidence sur sa qualification en droit national au regard du droit d’accès aux documents administratifs. Les documents sollicités sont donc communicables dans les conditions et sous les réserves prévues par le titre III du code des relations entre le public et l'administration. A ce titre, ne sont communicables qu'à la personne intéressée, en application des dispositions de l'article L311-6 de ce code, les documents dont la communication porterait atteinte au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles, ainsi que les documents faisant apparaître apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. Aux termes de l'article L311-7 du même code, lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L311-5 et L311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. Après en avoir pris connaissance, la commission constate que le rapport sur lequel se fonde la décision de sanction prononcée par le collège restreint de la CNIL comporte de très nombreuses mentions faisant apparaître le comportement de l'organisme poursuivi alors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, ainsi que de nombreuses mentions dont la communication porterait atteinte au secret des affaires. Elle estime que ces informations, qui ne sont communicables qu'à la personne intéressée en vertu de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas dissociables des autres éléments du rapport dont l’intelligibilité serait affectée par les nombreuses occultations devant être opérées en application des dispositions de l'article L311-7. Elle précise que la publicité de la sanction prononcée par la CNIL qui comporte certains de ces éléments, est sans incidence sur l'appréciation par l'autorité saisie des mentions relevant d'un secret protégé dans le cadre et au titre du droit d'accès aux documents administratifs régi par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission relève également que contrairement à ce qui est soutenu, Monsieur X ne revêt pas la qualité de personne intéressée au sens de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, entendue comme la personne directement concernée par le document, c'est-à-dire, s'agissant d'un document contenant des informations qui se rapportent à une personne, soit cette personne elle-même, soit un ayant droit direct de cette personne, titulaire d'un droit dont il peut se prévaloir à raison du document dont il demande la communication. En effet, le rapport ne comporte aucune information relative à l'identité des personnes auxquelles les propos en question se rapportent et il ne précise pas, à quelle date ou lors de quelle émission ils auraient été tenus, de sorte que ces informations ne permettent pas d'identifier les personnes physiques visées par ces propos. La commission émet en conséquence un avis défavorable à la demande.