Avis 20192954 Séance du 18/07/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 avril 2019, à la suite du refus opposé par le Préfet de police des Bouches-du-Rhône à sa demande de communication : 1) des mails, documents envoyés ou transmis lors des échanges tenus avec UNISMED-ARTEMIS entre le 1er juillet 2017 et le 31 décembre 2017, tels que décrits à l'adresse https://www.hatvp.fr/fiche-organisation/?organisation=481176915&fiche=40VEKCWV 2) des notes prises lors de rendez-vous entre un membre du cabinet du préfet de police, ou celui-ci, et UNISMED-ARTEMIS à l'occasion de ces échanges. En l'absence de réponse de l'administration à la date de sa séance, la commission rappelle, à titre liminaire, qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Elle considère que tout ensemble cohérent d’informations, quels que soient sa forme et son support, répond à la définition d’un document administratif au sens de ces dispositions. Il peut ainsi s’agir d’écrits, dactylographiés et manuscrits, d’enregistrements audio et vidéo, de photographies, de radiographies, de fichiers informatiques, de bases de données, de courriers électroniques. La commission estime que les documents produits ou reçus par les personnes publiques mentionnées à l'article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans le cadre de leurs rapports avec des représentants d'intérêts, entrent dans le champ des dispositions du code des relations entre le public et l'administration précitées et qu'il sont, par voie de conséquence, en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, à l'exception de ceux qui auraient le caractère d'actes préparatoires à une décision administrative à intervenir, qui ne deviendront communicables que lorsque cette décision sera intervenue ou quand l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable. S'agissant, en premier lieu, des courriers électroniques et échanges mentionnés au point 1) de la demande, la commission estime qu'ils sont communicables sur le fondement du droit d’accès aux documents administratifs régi par le titre III du code des relations entre le public et l’administration, dans le respect des secrets protégés par l'article L311-6 de ce code, et par suite, le cas échéant, après occultation des mentions en relevant ou disjonction des documents qui en relèveraient entièrement en application des dispositions de l’article L311-7 du même code. Elle précise qu'il en va ainsi tant des courriers, que d'éventuels courriers électroniques détenus ou reçus par les agents publics sur leurs terminaux professionnels, qui constituent, ainsi qu'elle l'a rappelé dans son avis n° 20184184 du 6 décembre 2018, des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, s'ils sont en possession de l’administration et sont susceptibles de faire l’objet d’une extraction par un traitement automatisé d'usage courant. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable sur ce point de la demande. En ce qui concerne, en second lieu, les notes de travail mentionnées au point 2) de la demande, la commission rappelle, tout d'abord, qu’en application des dispositions du a) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration et du a) du 1° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les documents dont la divulgation porterait atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ne sont pas communicables avant l’expiration d’un délai de vingt-cinq ans à compter de leur élaboration ou de la date du document le plus récent figurant dans le même dossier. Relèvent par exemple de cette catégorie, les comptes rendus du conseil des ministres, des conseils ou comités interministériels et des réunions interministérielles (CE, 10 mai 1996, Mlle X et « Mouvement de la légalisation contrôlée ») ainsi que les documents élaborés aux fins de définir la politique du Gouvernement tels qu'un rapport demandé par le Premier ministre au sujet des rémunérations annexes des fonctionnaires (CE, 2 décembre 1987, Mlle X) ou un rapport demandé par la même autorité à la mission de liaison et de prospective sur la police et la gendarmerie nationale, sur les moyens d'améliorer la complémentarité entre ces deux forces (CE, 12 octobre 1992, Association SOS Défense) ou encore des lettres de cadrage budgétaire. En revanche ne relèvent pas de cette catégorie, les documents, élaborés par une entité administrative agissant dans le cadre de ses missions, qui ne s’inscrivent pas dans le processus décisionnel du Gouvernement et ne procèdent pas d’une initiative politique de sa part. Elle considère, en conséquence, que les notes sollicitées prises lors des rendez-vous avec les représentants d'intérêts, qui se sont tenus en amont de la délibération du Gouvernement, si elles existent, ne devraient, en principe, pas relever du secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif. La commission rappelle, également, qu’en application des dispositions des d), f) et g) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, ainsi qu'à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature. Par ailleurs, ne sont pas communicables aux tiers les documents dont la communication porterait une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, une atteinte à la vie privée de cette personne, ou ferait apparaître son comportement, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, en vertu des dispositions de l'article L311-6 du même code. La commission qui n'a pu prendre connaissance des documents sollicités ni de la finalité en vue de laquelle ils ont été élaborés émet donc un avis favorable à leur communication, sous réserve, d'une part, que les éventuelles mentions susceptibles de porter atteinte aux secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration soient occultées ou disjointes, et d'autre part, le cas échéant, que ces documents ne soient pas couverts par le secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif.