Avis 20191595 Séance du 19/12/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 mars 2019, à la suite du refus opposé par la présidente du conseil national des barreaux à sa demande de copie, par courriel ou voie postale, des documents suivants : 1) l’ensemble des délibérations du conseil national des barreaux (CNB) depuis 2010 ; 2) les justificatifs des émoluments, remboursements de frais et sommes versées à quelque titre que ce soit à tout président en exercice, ancien président, membres et anciens membres du conseil national des barreaux (CNB) depuis 2010 ; 3) les détails et documents fondant le versement de toute sommes et avantages aux membres et anciens membres du conseil national des barreaux (CNB), président en exercice ou ancien Président ; 4) les comptes et bilans 2010, 2011, 2012. 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018 ; 5) les relevés des indemnités, salaires et frais remboursés et avantages versés au président en exercice, aux membres et anciens membres, anciens présidents ou à toute personne ayant exercé une fonction au sein du conseil national des barreaux (CNB) depuis 2010 ; 6) la liste de composition des différents conseils et commissions au sein du conseil national des barreaux (CNB) de 2010 à 2019 ; 7) le relevé des fonctions confiées ou occupées par tous les membres du conseil national des barreaux (CNB) de 2010 à 2019 ; 8) le livre d’entrée et de sortie du personnel du conseil national des barreaux (CNB) ; 9) la liste des salariés et prestataires depuis 2010 ; 10) toute convention ou contrat signé entre le CNB et tout membre ou ancien membre ainsi que le détail et les justificatifs des sommes payées par le conseil national des barreaux (CNB) dans ce cadre depuis 2010 ; 11) les rapports, notes, études réalisés par tout membre du conseil national des barreaux (CNB) depuis 2010 ; 12) les contrats signés par le CNB avec tout prestataire (réalisation de site internet, outils numériques, organisation des banquets et évènements divers, etc.) depuis 2010 ; 13) les justificatifs des modalités d’attribution des marchés à tout prestataire qu’il soit avocat ou non, et ce depuis 2010 ; 14) les justificatifs des sommes allouées par le conseil national des barreaux (CNB) à des associations (UJA, SAF, etc.) depuis 2010 et les justificatifs des usages faits de ces sommes, ainsi que les comptes rendus de l’usage de ces sommes par les différentes associations au CNB. La commission rappelle que le Conseil national des Barreaux est, aux termes de l’article 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dans sa rédaction résultant de la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, un établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale, notamment chargé de représenter la profession d'avocat auprès des pouvoirs publics, d’unifier par voie de dispositions générales les règles et usages de la profession d'avocat, de déterminer, en concertation avec le ministre de la justice, les modalités et conditions de mise en œuvre du réseau indépendant à usage privé des avocats aux fins d'interconnexion avec le « réseau privé virtuel justice », d’assurer l'exploitation et les développements des outils techniques permettant de favoriser la dématérialisation des échanges entre avocats, de gérer le paiement des avocats effectuant des missions d'aide juridique, de définir les principes d'organisation de la formation et d'en harmoniser les programmes, de coordonner et contrôler les actions de formation des centres régionaux de formation professionnelle. La commission rappelle qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public ; que, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission (CE, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, 264541). Dans un avis n° 390397 du 22 octobre 2015, l'assemblée générale du Conseil d’État a estimé que se rattachent à l'organisation du service public de la justice, et relèvent d'un service public administratif les catégories d’activités ou d’actes suivantes, en ce qu’elles n’en sont pas détachables : les activités normatives du CNB (le règlement intérieur national qu’il édicte, les dispositions générales que la loi le charge de prendre en matière de formation), des conseils de l’ordre (les règlements intérieurs) et de l’Ordre des avocats aux conseils (en matière de formation) ; les décisions à caractère financier concernant les CARPA, l'aide juridictionnelle ou la formation, que prennent le Conseil national des barreaux et les barreaux ; l'ensemble des décisions individuelles (ou collectives) des barreaux (conseils de l’ordre) liées à l'accès et à l’exercice de la profession, et de l’Ordre des avocats aux conseils en matière de formation. Par suite, seuls les documents produits et reçus par le conseil de l'ordre dans le cadre de ces missions revêtent un caractère administratif et sont, comme tels, soumis au droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission relève enfin qu'aux termes de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » Par sa décision du 14 novembre 2018 Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a indiqué que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. En l'espèce, la commission, qui a pris connaissance de la réponse de la présidente du CNB, estime qu'eu égard au nombre et à la variété de l’objet des divers documents demandés, à la généralité de la formulation de la demande, qui ne fait pas la part entre ce qui relève ou non des missions de service public du CNB et aux recherches qui incomberont nécessairement à l'administration afin d'identifier et sélectionner les seuls documents administratifs susceptibles de satisfaire la demande, celle-ci fait peser sur le CNB une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose et qu’elle est de ce fait abusive. Elle émet donc un avis défavorable et invite le demandeur, s'il le souhaite, à restreindre le champ de sa demande.