Avis 20191594 Séance du 19/12/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 18 mars 2019, à la suite du refus opposé par le bâtonnier de l'ordre des avocats au barreau de Montpellier à sa demande de copie par courriel ou voie postale des documents suivants : 1) l’ensemble des délibérations du conseil de l’ordre depuis 2010 ; 2) les justificatifs des émoluments, remboursements de frais et sommes versées à quelque titre que ce soit à tout bâtonnier en exercice, ancien bâtonnier, membres du conseil de l’ordre et anciens membres du conseil de l’ordre depuis 2010 ; 3) les détails et documents fondant le versement de toutes sommes aux membres du conseil de l’ordre, anciens membres, bâtonnier en exercice ou ancien bâtonnier ; 4) les comptes et bilans de l'ordre des avocats pour les années 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et 2018 ; 5) les relevés des indemnités, salaires et frais remboursés à Monsieur X en sa qualité de bâtonnier sur la période 2017‐2018, et à Messieurs X et Xainsi que Madame X en leur qualité de membres du conseil de l'ordre, ancien bâtonnier ou en toutes autres fonctions ordinales ; 6) les relevés des indemnités, salaires et frais remboursés à tous les anciens bâtonniers, ainsi qu’à tous les membres du conseil de l’ordre et anciens membres du conseil de l’ordre depuis 2010 ; 7) la liste de composition des conseils de l'ordre et différentes commissions ordinales de 2010 à 2019 ; 8) le relevé des fonctions ordinales confiées ou occupées par Messieurs X, X et de MadameX ; 9) le livre d’entrée et de sortie du personnel de l’ordre ; 10) la liste des salariés et prestataires de l’ordre depuis 2010 ; 11) toute convention ou contrat signé entre l’ordre et tout membre du barreau ou ancien membre du barreau ainsi que le détail et les justificatifs des sommes payées par l’ordre dans ce cadre depuis 2010 ; 12) les rapports, notes, études réalisés par tout membre du conseil de l’ordre depuis 2010 ; 13) les contrats signés par l’ordre avec tout prestataire (réalisation du nouveau site internet, création de l’incubateur, organisation des banquets et évènements divers, etc.) depuis 2010 ; 14) les justificatifs des modalités d’attribution des marchés à tout prestataire qu’il soit avocat ou non, membre du barreau ou non, et ce depuis 2010 ; 15) les justificatifs des sommes allouées par l’ordre aux différentes associations (UJA, SAF etc) depuis 2010 et justificatifs des usages faits de ces sommes, ainsi que des comptes rendus de l’usage de ces sommes par les différentes associations à l’ordre ; 16) les contrats de collaboration liant la X avec tout collaborateur entre 2010 et aujourd'hui ; 17) les procès-verbaux d'assemblée générale du conseil de l'ordre votant la démission, l'omission, la rupture des relations contractuelles des membres de la X X, que ce soit en qualité d'associé ou de collaborateur entre 2010 et aujourd'hui ; 18) les annonces publiées par l'ordre de recherche par la X de collaborateurs, secrétaires ou assistantes entre 2010 et aujourd'hui ; 19) les courriers reçus de la X informant l'ordre de la rupture des contrats de collaborateurs et notamment de maîtresX, et tout autre depuis 2010 ; 20) le procès-verbal de conciliation de l'affaire X ; 21) les courriers reçus de la X relatifs à l'affaire concernant un exercice illégal de la profession d'avocat par le confrère X dans le cadre de la défense des intérêts de la compagnie X par la X, et les suites déontologiques éventuellement données à cette affaire à la suite du rendez-vous avec Monsieur X à ce sujet en 2017 ; 22) les courriers et suites déontologiques données à la plainte en dénonciation calomnieuse déposée contre X et la X X par Monsieur X ; 23) les contrats de travail ou de collaboration signés entre le X entre 2009 et aujourd'hui ; 24) les contrats de collaboration signés entre Monsieur le bâtonnier X et Mesdames X ; 25) le contrat de collaboration signé entre la X et Madame X ; 26) les attestations sur les heures de formation accomplies entre 2010 et 2018 par les différents collaborateurs de la X. En l’absence, à la date de sa séance, de réponse du bâtonnier de l'ordre des avocats au barreau de Montpellier, la commission rappelle qu'aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l’article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande (...) ». Elle relève ensuite qu'il résulte de l'article 17 de la loi n° 71-1130 modifiée portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que « le conseil de l'ordre a pour attribution de traiter toutes questions intéressant l'exercice de la profession et de veiller à l'observation des devoirs des avocats ainsi qu'à la protection de leurs droits » et qu'il a notamment pour tâche « de traiter toute question intéressant l'exercice de la profession, la défense des droits des avocats et la stricte observation de leurs devoirs ». En particulier, les conseils de l’ordre doivent notamment, édicter leur règlement intérieur, prendre les décisions individuelles d’inscription des avocats au tableau de l’ordre, selon des procédures qui distinguent le cas des ressortissants des États membres de l’Union européenne et celui des ressortissants des autres États, les décisions d’omission à ce tableau, d’autorisation d’ouverture de bureau secondaire ou de retrait de cette autorisation. Ils participent aux procédures disciplinaires en désignant leurs représentants au conseil de discipline et, dans le cas du barreau de Paris, en se constituant en conseil de discipline, ainsi qu’en pouvant prendre la décision de suspension provisoire d’un avocat qui fait l’objet de poursuites pénales ou disciplinaires ; ils créent les caisses des règlements pécuniaires des avocats, associations dont ils approuvent les statuts et le règlement intérieur, et dont la gestion est placée sous leur responsabilité. Les bâtonniers ont des pouvoirs propres d’arbitrage des conflits entre avocats ou entre les avocats et leurs collaborateurs et salariés, de désignation ou commission d’office d’avocats au titre de l’aide juridictionnelle, et de saisine du conseil de discipline et de recours contre ses décisions. L'Assemblée générale du Conseil d’État a estimé, dans un avis n° 390397 du 22 octobre 2015, qu'au sein de ces différentes missions se rattachent à l'organisation du service public de la justice et relèvent d'un service public administratif les catégories d’activités ou d’actes suivantes, en ce qu’elles n’en sont pas détachables : les activités normatives des conseils de l’ordre (les règlements intérieurs) et de l’ordre des avocats aux conseils (en matière de formation), les décisions à caractère financier concernant les CARPA, l'aide juridictionnelle ou la formation, que prennent les barreaux ainsi que l'ensemble des décisions individuelles (ou collectives) des barreaux liées à l'accès et à l’exercice de la profession. Par suite, seuls les documents produits et reçus par le conseil de l'ordre dans le cadre de ces missions revêtent un caractère administratif et sont, comme tels, soumis au droit d’accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission relève enfin qu'aux termes de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » Par sa décision du 14 novembre 2018 Ministre de la culture c/ Société pour la protection des paysages et l’esthétique de la France n° 420055, 422500, le Conseil d’État a indiqué que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. En l'espèce, il apparaît à la commission, compte tenu par ailleurs de l'autre demande de communication formée par Monsieur X auprès du barreau de Montpellier, qu'eu égard au nombre et à la variété de l’objet des divers documents demandés, à la généralité de la formulation de la demande, qui ne fait pas la part entre ce qui relève ou non des missions de service public de l’ordre, et aux recherches qui incomberont nécessairement à l'administration afin d'identifier et sélectionner les seuls documents administratifs susceptibles de satisfaire la demande, celle-ci fait peser sur l'ordre des avocats du barreau de Montpellier une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose et qu’elle est, de ce fait abusive. La commission émet donc un avis défavorable à la demande et invite le demandeur, s'il le souhaite, à restreindre le champ de sa demande.