Avis 20190854 Séance du 17/10/2019

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 15 février 2019, à la suite du refus opposé par le directeur général de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) à sa demande de communication, de préférence au format électronique, des documents relatifs aux accords de partenariat ou de coopération entre l'ANDRA et d'autres entités, à la suite de la réponse partielle de l'ANDRA par mail en date du 15 février 2019 : 1) le protocole de coopération entre l'ANDRA et l’association Energic S/T 52‐55 ; 2) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et l'INERIS (Institut national de l’environnement industriel et des risques) le 26 novembre 2018 ; 3) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et le BRGM (Bureau de recherches géologiques et minières) le 12 novembre 2018 ; 4) l'accord conclu entre l'ANDRA et POMA (spécialiste français du transport par câble) en 2018 ; 5) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et le BGE (Bundesgesellschaft für endlagerung, homologue allemand de l'ANDRA ) le 28 juin 2018 ; 6) l'accord de partenariat entre l'ANDRA et l'INRIA (Institut national de recherche en informatique et en automatique) le 30 mai 2018 ; 7) l'accord entre l'ANDRA et la NWMO (The nuclear waste management organization, société canadienne de gestion des déchets nucléaires) en 2018 ; 8) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et l'IFPEN (IFP énergies nouvelles) en mai 2018 ; 9) l'accord de partenariat entre l'ANDRA et RTE (Réseau de transport d’électricité) le 11 avril 2018 ; 10) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et EDF (Électricité de France) en 2017 ; 11) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et KORAD (homologue sud‐coréen de l'ANDRA) le 29 octobre 2014 ; 12) le contrat conclu entre l'ANDRA et POMA (spécialiste français du transport par câble) le 22 juillet 2014 ; 13) l'accord de coopération conclu entre l'ANDRA et l'ANDR (Agence nationale des déchets radioactifs, homologue roumain de l'ANDRA) le 11 juillet 2013 ; 14) l'accord de coopération conclu entre l'ANDRA et le CNNC (China national nuclear corporation) le 5 septembre 2012 ; 15) le protocole d'accord de coopération conclu entre l'ANDRA et ROSATOM (agence de l'énergie atomique russe) le 21 juin 2012 ; 16) l'accord de coopération conclu entre l'ANDRA et le CNESTEN (Centre national de l'énergie, des sciences et des techniques nucléaires pour la gestion des déchets radioactifs au Maroc) le 8 septembre 2011 ; 17) l'accord de partenariat conclu entre l'ANDRA et l'IFSTTAR (Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux) le 2 septembre 2011 ; 18) l'accord de coopération conclu entre l'ANDRA et PURAM (Public limited company for radioactive waste management, homologue hongrois de l'ANDRA) le 3 mai 2011 ; 19) l'accord de collaboration conclu entre l'ANDRA et l'IGN (Institut national de l’information géographique) le 28 janvier 2019. La commission rappelle tout d'abord qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». La commission en déduit que les documents élaborés ou détenus par les établissements publics industriels et commerciaux ne constituent des documents administratifs que s'ils sont élaborés ou détenus dans le cadre de la mission de service public de ces établissements. Les documents relatifs à des contrats conclus entre les EPIC et des personnes privées ne constituent donc des documents administratifs que s'ils entretiennent un lien suffisamment direct avec la gestion du service public. En l'espèce, la commission relève que l'ANDRA est un établissement public industriel et commercial créé par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 qui est chargé, en application de l'article L542-12 du code de l'environnement, des opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs. En l'absence de volonté du législateur d'exclure cette activité du champ des missions de service public, la commission, qui constate que l'ANDRA a été créée par la loi, qu'elle fait l'objet d'une tutelle interministérielle, qu'elle compte six représentants de l’État au sein de son conseil d'administration, dont les membres sont nommés par décret, et qu'elle bénéficie de subventions de la part de collectivités publiques, estime que les missions énumérées à l'article L542-12 de ce code relèvent du service public. Par suite, les documents élaborés ou détenus par l'ANDRA dans le cadre de ces missions revêtent un caractère administratif. La commission relève d'ailleurs que le législateur a expressément confié à l'ANDRA le soin de « mettre à la disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs ». En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur général de l'ANDRA a indiqué à la commission que les contrats mentionnés aux points 5), 11), 13), 14), 18) étaient soumis à la loi suisse, le contrat mentionné au point 7) à la loi canadienne et le contrat mentionné au point 16) à la loi marocaine. La commission relèvent que ces clauses de compétences ne sont relatives qu'à l'exécution même de ces contrats et qu'elles n'ont, en tout état de cause, pas d'effet sur la mise en œuvre des règles de communication des documents administratifs tirées du livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui s'appliquent aux administrations et organismes mentionnés à l'article L300-2 précité sans que puissent s'y opposer des clauses contractuelles. Elle s'estime donc compétente pour apprécier également la communicabilité de ces documents. La commission considère que le protocole mentionné au point 1) ainsi que l'ensemble des accords de coopération et de partenariat visés par la demande relèvent bien des missions de service public de l'ANDRA et doivent donc être regardés comme des documents administratifs au sens de l'article L300-2. Elle estime que ces documents sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l’occultation préalable des mentions relevant du secret des affaires et, pour les contrats avec des organismes étrangers, des éventuelles mentions dont la divulgation porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, en application des articles L311-1, L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sans qu'il soit nécessaire d'attendre l'accord des autres parties. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable.