Avis 20182054 Séance du 25/10/2018

Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 avril 2018, à la suite du refus opposé par le président du Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) à sa demande de communication du rapport établi par le CSMP concernant le nombre, la nature et la portée « d'accords privilégiés » pouvant exister au sein de chacune des sociétés coopératives de messageries de presse, et remis à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) le 3 février 2017. La commission rappelle qu'en application de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration, sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. La commission rappelle également que le Conseil d'État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Toutefois, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. En l’espèce, la commission constate que la loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, qui a créé le Conseil supérieur des messageries de presse, charge cette personne morale de droit privé, selon les termes de son article 17, d'assurer le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau et, conjointement avec l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, de veiller au respect de la concurrence et des principes de liberté et d'impartialité de la distribution et de garantir le respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse. En vue de cette activité d'intérêt général, l'article 18-6 l'investit du pouvoir de décider de mesures qui s'imposent à ce secteur de l'économie, consistant notamment à fixer les conditions d'assortiment des titres dans les points de vente, les règles d'organisation et les missions du réseau des dépositaires centraux de presse et des diffuseurs de presse, à établir un cahier des charges du système d'information des messageries de presse, à délivrer un certificat d'inscription aux agents de la vente de presse, homologuer leurs contrats-types et fixer leurs conditions de rémunération, à exercer le contrôle comptable des sociétés coopératives de messagerie de presse et s'opposer à celles de leurs décisions susceptibles d'altérer leur caractère coopératif ou de compromettre leur équilibre financier. Un commissaire du Gouvernement désigné par le ministre chargé de la communication siège auprès du Conseil supérieur, dont les membres sont nommés par arrêté ministériel, avec pouvoir de faire inscrire à l'ordre du jour d'une séance toute question intéressant la distribution de la presse ou de demander une nouvelle délibération de toute décision susceptible de porter atteinte aux objectifs de la loi (art. 4). De même, certaines décisions de portée générale du Conseil supérieur ne deviennent exécutoires qu'en l'absence d'opposition formulée par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (art. 18-13), elle-même composée d'un conseiller d'État, d'un magistrat de la Cour de cassation et d'un magistrat de la Cour des comptes. Par suite, le Conseil supérieur des messageries de presse, auquel la loi confie une mission d'intérêt général, sous le contrôle de l'administration, et l'investit à cette fin de prérogatives de puissance publique, doit être regardé comme chargé d'une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le le public et l'administration. Les documents administratifs qu'il produit ou reçoit dans le cadre de cette mission revêtent donc un caractère administratif et sont communicables dans les conditions et sous les réserves fixées par cette loi. Après avoir pris connaissance de la réponse du directeur général du Conseil supérieur des messageries de presse et du rapport sollicité, la commission considère toutefois que le rapport, qui a été établi à la demande de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse par le Conseil supérieur des messageries de presse et qui est relatif à des accords que des coopératives de messagerie de presse auraient pu conclure avec certains éditeurs, comporte de nombreuses mentions protégées par les dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'elles sont susceptibles de porter atteinte au secret des affaires et de révéler le comportement de ces personnes dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice,. La commission considère en outre que leur occultation priverait de tout intérêt la communication de ce document. La commission émet donc, dans ces conditions, un avis défavorable à la communication du rapport dans son intégralité.