Avis 20180435 Séance du 03/05/2018

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 26 janvier 2018, à la suite du refus opposé par le maire de Bédoin à sa demande de publication en ligne sur le site de la mairie, des pièces suivantes produites ou reçues entre le 19 décembre 2017 et le 16 janvier 2018, concernant un projet hôtelier cyclo-touristique dont le conseil municipal a fait état lors de sa réunion du 23 octobre 2017 : 1) les documents de planification urbaine relatifs à cette zone et au nouvel aménagement, comprenant la déclaration de projet en vue de la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) ; 2) l'intégralité des correspondances de la commune avec les acteurs suivants : a) les personnes physiques ; b) les personnes morales de droit privé ; c) les personnes publiques ; 3) les décisions publiques en cours d'élaboration et les demandes y afférentes ; 4) les modifications au projet initial. En réponse à la demande qui lui a été adressée dans une demande de même nature émanant de Monsieur X (dossier n° 20181400), le maire de Bédoin a informé la commission que les documents sollicités aux points 2) a) ont été publiés en ligne sur le site internet de la commune, à l'adresse suivante : http://www.bedoin-mont-ventoux.fr/actualites/projet-prive-all-bike-ventoux-provence.html après occultation des mentions relevant de la vie privée et des données personnelles. La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d'avis sur ce point. Pour le surplus, la commission rappelle que l'article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dispose que : « L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6. » En complément de la possibilité de demander la consultation ou l’envoi d’un document administratif sous format papier ou numérique, la loi sur une République numérique a désormais introduit une quatrième modalité de communication par la mise en ligne sur internet du document sollicité. La commission rappelle, d'autre part, que l’article L312-1 du CRPA prévoit que les administrations peuvent rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent. Le législateur leur a par ailleurs imposé l’obligation de publier en ligne certaines catégories particulières de documents. Le 1° de l'article L312-1-1 du CRPA prévoit ainsi que les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein doivent publier les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au titre Ier du livre III du CRPA, à condition que ces documents soient effectivement disponibles sous forme électronique. La publication en ligne de documents administratifs par l’administration ne peut toutefois s’effectuer que sous réserve du respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du CRPA, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ». La commission déduit de ces dispositions les règles suivantes : Pour pouvoir faire l’objet d’une publication (y compris par la mise en ligne sur internet) par l’administration, un document administratif doit, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne. Ce document doit, en outre, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l’article L312-1-2 s’agissant de la protection des données personnelles, s’il comporte des données de cette nature. Lorsque les règles qui s’appliquent à la communication d’un document incluent les articles L311-5 et L311-6 du CRPA, il ne peut être procédé à la publication de ce document que si son contenu respecte les secrets protégés par ces deux articles. En revanche, lorsque les règles de communication d’un document n’incluent pas, ou pas complètement, les articles L311-5 et L311-6 du CRPA, parce que celle-ci relève d’une législation spéciale, le contenu du document doit, pour pouvoir être publié, se conformer aux règles et principes issus de cette législation particulière et qui conditionnent sa communicabilité à toute personne. L'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales (CGCT), aux termes duquel : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’État, intervient dans les conditions prévues par l'article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes. », constitue une législation spéciale qui déroge au régime de droit commun d’accès aux documents administratifs prévu par le titre Ier du livre III du CRPA. En effet, le Conseil d’État a jugé, dans sa décision n° 303814 Commune de Sète du 10 mars 2010, à propos de l'article L2121-26 du CGCT applicable aux communes, que ces dispositions instituent un régime particulier et autonome de communication, en vertu duquel les exceptions au droit d’accès prévues par les articles L311-5 et L311-6 du CRPA ne sont pas opposables à une demande présentée sur leur fondement. Les principes alors applicables sont ceux qui découlent de la jurisprudence « Commune de Sète ». Il résulte ainsi de cette décision, rendue à propos d’un arrêté individuel d’attribution de primes liées à la manière de servir, que ces dispositions du CGCT ne sauraient être interprétées, eu égard à leur objectif d’information du public sur la gestion municipale, comme prescrivant la communication des arrêtés portant des appréciations d’ordre individuel sur les fonctionnaires communaux. La commission a estimé que les objectifs de transparence de la vie locale ne justifiaient pas qu'il soit dérogé au secret médical (conseil n° 20122788 du 26 juillet 2012), au secret de la vie privée (conseil n° 20121509 du 19 avril 2012 et conseil n° 20123242 du 27 septembre 2012), ou au secret des correspondances échangées entre le client et son avocat (avis n° 20111095 du 14 avril 2011). La commission considère, en revanche, qu'il n'y a pas lieu, en principe, d'opposer le secret des affaires sur le fondement de l'article L2121-26 du CGCT. Au cas d'espèce, s'agissant des documents relevant du régime d'accès du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'ils existent et ne revêtent plus un caractère préparatoire, exclu du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration aussi longtemps que la décision administrative qu'il prépare n'est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable, .la commission estime qu'ils sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions du 1° de l'article L311-6 de ce code relatives au secret des affaires. Ils sont donc également publiables sous ces réserves. Elle émet donc un avis favorable dans cette mesure. La commission rappelle, ensuite, qu'il résulte de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations, arrêtés municipaux. L’ensemble des pièces annexées à ces documents, y compris les pièces justificatives des comptes, sont communicables à toute personne qui en fait la demande. Toutefois, leur caractère inachevé fait obstacle à ce que les décisions en cours d'élaboration mentionnées au 3) soient communiquées. Elle émet en conséquence un avis défavorable à ce point de la demande.