Avis 20174991 Séance du 22/02/2018

Maître X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 décembre 2017, à la suite du refus opposé par le directeur de Veolia Eau des Pays de la Loire à sa demande de communication des documents suivants concernant le contrat de sous-concession de la plage de La Baule (lot n° 31) : 1) le procès-verbal et le rapport d'analyse des candidatures ; 2) le procès-verbal et le rapport d'analyse des offres initiales (avant négociation) ; 3) tous les échanges et procès-verbaux de négociation ; 4) le procès-verbal et le rapport d'analyse des offres finales ; 5) l'offre initiale et l'offre négociée (finale) de l'attributaire ; 6) les pièces relatives à la candidature de l'attributaire ; 7) le contrat de sous-concession définitif conclu avec l'attributaire, ainsi que ses annexes. Après avoir pris connaissance de la réponse du directeur de Veolia Eau des Pays de la Loire, la commission relève qu'il résulte des articles L2124-4 et R2124-13 à R2124-20 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) que le régime juridique des concessions de plage repose sur un dispositif contractuel à deux niveaux. Les concessions de plage sont concédées, d'abord, par l'État après enquête publique, par priorité aux métropoles, aux communes ou groupements de communes ou, si ceux-ci renoncent à leur priorité, à des personnes publiques ou privées après publicité et mise en concurrence préalables. L'article R2124-13 du CGPPP dispose que ces concessions ont « pour objet l'aménagement, l'exploitation et l'entretien de plages. Le concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l'espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire. Ces activités doivent avoir un rapport direct avec l'exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l'usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu'avec la vocation des espaces terrestres avoisinants. ». S'il n'exploite pas lui-même la plage concédée, le concessionnaire peut ensuite à son tour en confier l'exploitation commerciale à un sous-traitant par une convention d'exploitation ou sous-concession. L'article R2124-14 du même code prévoit ainsi que « Le concessionnaire peut confier à un ou plusieurs sous-traitants, par des conventions d'exploitation, tout ou partie des activités mentionnées à l'article R2124-13 ainsi que la perception des recettes correspondantes. Dans ce cas, le concessionnaire demeure personnellement responsable, tant envers l'État qu'envers les tiers, de l'accomplissement de toutes les obligations de surveillance, d'équipement, de conservation et d'entretien que lui impose le contrat de concession. » En vertu de l'article R2124-31 du CGPPP, lorsque le concessionnaire est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, la conclusion des conventions d'exploitation doit être soumise à la procédure de publicité et de mise en concurrence préalables décrite aux articles L1411-1 à L1411-10 et L1411-13 à L1411-18 du code général des collectivités territoriales. En application de l'article R2124-32 du CGPPP, lorsque le concessionnaire est une personne privée, il doit soumettre les conventions d'exploitation à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes. La commission relève par ailleurs que, par une décision du 21 juin 2000 n° 212100 (au recueil), le Conseil d'État a jugé, avant l'entrée en vigueur des dispositions mentionnées plus haut du CGPPP, que les contrats de concession de plage passés entre l'Etat et une collectivité territoriale constituaient des délégations de service public et que, dans le cas d'espèce qui lui était soumis, le contrat de sous-concession conclu par une commune avec une société privée présentait également ce caractère, dès lors que le contrat confiait à cette société la charge d'organiser l'exploitation de la plage et de veiller à la salubrité de la baignade et au respect des mesures de sécurité. En l'espèce, la commission constate que l'État a concédé l'exploitation de la plage de la Baule à la société Veolia et que cette société a organisé une procédure de mise en concurrence, conformément à l'article R2124-32 du CGPPP, à l'issue de laquelle elle a choisi des sous-concessionnaires. La commission considère qu'en sa qualité de concessionnaire de l'exploitation de la plage de la Baule, la société Véolia doit être regardée comme une personne privée chargée d'une mission de service public au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Elle en déduit que les documents qu'elle détient ou produit dans le cadre de cette mission constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du CRPA, sous réserve des secrets protégés aux articles L311-5 et L311-6 de ce code. En l'espèce, la commission considère qu'il en va ainsi des documents sollicités, dès lors qu'ils s'inscrivent dans le cadre de la procédure de mise en concurrence engagée par la société Véolia pour les besoins de sa mission de service public. Elle relève toutefois que le contrat d'exploitation sollicité n'a pas encore été signé et que les documents sollicités, qui revêtent encore un caractère préparatoire, ne sont donc pas, pour l'heure, communicables. La commission émet donc, en l'état, un avis défavorable à la demande de communication en tant qu'elle porte sur des documents qui présentent encore un caractère préparatoire. Elle précise qu'une fois le contrat signé, le droit de communication, dont bénéficient tant les entreprises non retenues que toute autre personne qui en fait la demande, devra s'exercer dans le respect du secret en matière industrielle et commerciale, protégé par les dispositions de l’article L311-6 du CRPA.